不一樣的底色不一樣的美——部分國家國土空間規劃體系特征

編者按生態文明建設離不開國家空間規劃。國家空間規劃體系是一個國家社會經濟發展到一定階段，為協調各類各級空間規劃的關系，實現國家競爭力、可持續發展等空間目標而建立的空間規劃系統。1999年歐盟通過的《歐洲空間展望》以及同時開展的歐盟空間規劃政策與體系研究成果，對推動歐洲各成員國空間規劃的開展以及空間規劃體系的不斷完善發揮重要作用。

規劃打底色，家園才會美。由于各國空間規劃根植于不同的地理、經濟、法律、歷史和文化條件等多種因素，各國規劃的理念和模式也不盡相同，本文將介紹幾個國家的空間規劃體系的模式。

不一樣的底色不一樣的美
——部分國家國土空間規劃體系特征

□蔡玉梅

國家空間規劃體系是在一定歷史條件下，受多種因素影響而形成的，具有一定的必然性，并同時具有動態性特征。

政權組織形式影響空間規劃的主要特征

政府機關職權集散的政體分類包括單一制和聯邦制兩種。日本屬于中央集權型單一制國家，中央政府具有較大的決策權，規劃體系均屬于區域經濟型。而英國是地方分權型單一制國家，地方議會依法自主處理本地區事務，中央政府依法監督，規劃體系屬于地方利用法規型。德國是地方分權型聯邦制國家，規劃體系結構表現為垂直型的特點。上位規劃指導性強，具有法定作用的下位規劃控制性較強。

行政組織體系對國家空間規劃層級起基礎作用

各國基本按“一級政府，一級事權，一級規劃”的原則構建本國的空間規劃體系。日本政府是由中央政府、都道府縣以及市町村的行政組織與規劃層級相對應。德國聯邦政府行政組織體制分為聯邦、州、地方縣（市）及市鎮的組織體系與其空間規劃層級相對應。通常國土面積較大國家設置的行政組織層級也多，但是規劃層級類型總體上只有三類，即國家級（戰略性），區域級（銜接性）和地方級（操作性）。

經濟體制影響國家空間規劃不同層級的功能

經濟體制對空間規劃體系的影響體現在不同層級規劃發揮作用的方式和程度。日本是行政主導性的市場經濟國家，空間規劃不僅體系完備，與相關規劃的關系也尤為密切，屬于強干預型。德國是社會市場經濟國家，聯邦層面的規劃比較宏觀，底層的規劃尤其鄉鎮級規劃比較具體，屬適度干預型。美國是自由市場經濟國家，至今都沒有國家級的空間規劃，有一些問題導向型的州級規劃和區域規劃，地方土地用途管制分區具有法律效率，屬于地方自治型。

經濟發展階段驅動國土空間規劃體系的轉變

經濟發展階段決定國土空間開發的類型和方式，進而導致空間規劃體系模式有所不同。英國早在1968年建立了結構規劃和地方規劃二級空間規劃體系。針對加強區域空間管理和強化地方管理的需求，2004年頒布《規劃與強制性購買法》，將國家政策導則簡化為國家政策陳述，區域政策導則調整為區域空間戰略，并強化了地方發展框架，增加了公眾參與的要求。適應人口老齡化等新時代特點，日本在連續五輪編制全國國土綜合開發規劃的基礎上，2005年通過《國土可持續利用法》，將傳統的三級國土空間規劃調整為二級，簡化了網絡型空間規劃體系，向垂直型轉化。

此外，國家的地域范圍大小、資源稟賦等其他因素對空間規劃體系同樣具有重要影響。比如面積較大國家通常更重視發揮區域及地方規劃的作用，生態環境較差的國家更突出生態保護的目標。

德國：空間規劃理念較為先進

德國空間規劃體系被稱為國際空間規劃體系的典范，既有復雜有序的規劃機構和機制，又有先進的空間規劃理念。2006年德國通過的“空間發展理念與策略”提出3個發展理念，分別是成長和創新（產業經濟），確保公共服務質量（公共設施與交通運輸）以及保護資源、塑造文化景觀（歷史文化資產與自然及田野資源）。德國依據“成長和創新”的理念，重新調整空間規劃政策的準則和規范，主要是城市圈功能、區域治理、城市圈之間結合、城市圈內中心區與周圍及郊區之間的整合等。其他兩個理念目標是德國空間規劃的傳統要件。

德國憲法規定空間規劃是聯邦和州共同管理的領域。聯邦以及各州的《空間規劃法》和《空間規劃條例》等為相關規劃提供法律依據。與行政組織形式對應，聯邦空間規劃分為聯邦、州、區域和地方四級。德國空間規劃體系具有自上而下分工明確、層級聯系緊密但職能清晰的特點。各級規劃的編制都遵循對流原則和輔助原則，構成具有垂直連貫性的體系。同時，各個層面的空間規劃既能從整體區域的角度進行考慮，又可與部門規劃以及公共機構相互銜接和反饋，形成有主有次、完整靈活的空間規劃體系。

英國：國土規劃以用地管制為核心

英國國土空間規劃屬于典型的土地利用法規型規劃體系，這種規劃類型的特點是無論在戰略層面還是地方尺度，規劃的內容局限于控制土地利用的變化。規則的目標是有效保障可持續的增長和發展，因此，地方政府承擔規劃的主要工作，中央政府通過對規劃的監督或設置中央政策目標的方式保留一定的權利。

英國是最早開展城鄉規劃立法，建立城鄉一體化規劃體系的國家。作為混合市場經濟國家，英國的城鄉規劃更強調地方規劃的法定效用。英國國土面積相當于我國一個中等省域，從未編制過全國的空間規劃，國家通過不同部門或行業的政策或導則，指導區域級規劃。2005年規劃體制改革，區域級規劃強化空間功能，并具有了法律效力。以土地利用管制為核心的土地利用法規（相當于我國的鄉級土地利用規劃和鎮控制性詳細規劃的結合）構成英國空間規劃的主要組成部分。法定的發展規劃包括區域空間戰略或空間發展戰略以及發展規劃文件。

日本：規劃與經濟復興同步發展

日本的國土空間規劃屬于典型的區域經濟型規劃，這一類型的空間規劃包括社會經濟目標，尤其關注不同區域的收入、就業及社會條件差異。通常中央政府處于發展壓力并承擔公共投資的情況下，這一類型占主導。

日本國土規劃與“二戰”后經濟復興同步發展。日本經濟發展大體上分為經濟復興（1945～1960年）、經濟高速增長（1960～1980年）和經濟穩定增長（1980年以來）3個階段。與此相適應，日本“一全綜（全國綜合開發規劃的簡稱，下同）”（1962年）采用據點開發類型，“二全綜”（1969年）提出新網絡、產業和環境保護在內的“大規模開發項目”開發類型?！叭C”（1977年）提出“定居構想”的開發類型。“四全綜”（1987年）提出“交流網絡構想”開發類型，創造多極分散型國土，加強綜合休閑娛樂區建設項目。“五全綜”（1998年）提出“參與和協作”開發類型，構建多軸型國土結構。最新的全國國土可持續利用規劃（2005年）提出“廣域地區自立”開發類型，提高廣域地區競爭能力。以社會經濟可持續發展為核心，日本的空間規劃內容涵蓋空間戰略、產業發展、文化發展、交通建設、資源開發、環境保護（尤其是災害防治）、國土管理和分區政策等多個方面。

日本空間規劃的法律基礎是《國土形成規劃法》、《國土利用計劃法》以及《城市規劃法》等。與行政組織形式對應，日本的空間規劃分為國家、區域和都道府縣和市町村四級?？臻g規劃體系中具有國土規劃、土地利用規劃和城市規劃“三規”并存的特點，規劃類型較多，具有“多橫多縱”的網絡型特點。

美國：空間規劃體系多樣化自由化

美國從來沒有過全國性的空間規劃，也沒有全國性的統一空間規劃體系，各州的情況也有較大差別。美國州以下政府通常分市政府、縣政府、鎮及村政府。與此相對應，具有代表性的是區域規劃（跨州、跨市）、州綜合規劃或土地利用規劃、縣鎮村規劃。從土地利用規劃情況看，全國只有四分之一的州制定全域用地規劃和政策。有的把規劃發展目標作為本州的法令通過，強制要求地方政府在各自的總體規劃中貫徹體現，比如夏威夷州。有的通過復雜的公眾參與和聽證程序，由專門的委員會出臺一套州規劃目標，要求各區域和地方予以貫徹體現，比如俄勒岡州。還有的州政府要求各地方政府首先制定發展規劃，然后總結和綜合所有的地方規劃，形成全州的總體規劃，比如佐治亞州。因此，一些州規劃體系完備，相互銜接，而一些州則只是在部分層級或地區編制規劃，具有多樣性和自由型的特點。

（原載3月29日《中國國土資源報》作者單位：中國土地勘測規劃院）