美國眾議院2013年農場法案評析

陶紅軍

（福州大學，福建福州 350108）

美國眾議院2013年農場法案評析

陶紅軍

（福州大學，福建福州 350108）

分析美國眾議院2013年農場法案支出結構及變化趨勢，并對該法案12大類農業支出內容進行整理，總結出美國眾議院2013年農場法案的特征。2014—2018年期間美國將取消農業生產直接補貼，削減營養和農業環境保護補貼，維持農業信貸和農村能源支出不變，增加對乳品、水稻、花生以及特色農作物的支持力度，更加重視農業保險、農業科技研發和推廣、新入農民培訓和收入保障等項目支出。在削減預算約束的前提下，美國農業國內支持力度不降反升。

美國；眾議院；2013農場法案；國內支持

一、前言

美國農場法案每5年制定一次，是聯邦政府農業財政支出的依據[1-2]。美國第113屆國會2013年農場法案執行期為2014—2018年，但是所有農業項目預算均延伸至2023年。美國國會參議院和眾議院農場法案立法聽證、辯論以及表決程序大致相同，彼此之間并無約束關系。2013年5月20日，由于在農產品補貼、農村能源和營養支出削減上的巨大分歧，美國眾議院議員以195票贊成、234票反對，否決了該議會第一個版本《Federal Agriculture Reform and Risk Management Act of 2013》（H.R.1947）。2013年7月11日美國眾議院議員又以216票贊成、208票反對，涉險通過了2013年農場法案修改版本（H.R.2642）。由于美國共和、民主兩黨政府預算和赤字削減立場差異顯著，截至2014年1月1日，美國參眾兩院尚未形成2013年農場法案妥協版本。眾議院農業委員會主席Frank Lucas在2013年12月10日表示將2012年農場法案延長至2014年1月。美國眾議院2013年農場法案涉及12大類農業支出領域，農業支出項目眾多，與參議院2013年農場法案有較大差別，因而有必要對其進行詳細分析。

二、支出項目及預算變化

美國眾議院2013年農場法案包括農產品（農業生產）、農業環境保護、營養支持等12大類農業議題。2014—2023年期間聯邦政府農業預算9 400億美元，比2008年農場法案預算減少333.33億美元。在2014—2018年執行期間，眾議院2013年農場法案預算則減少134.65億美元[3]。

美國眾議院2013年農場法案削減了農產品、農業環境保護、營養項目支出預算，增加了農業貿易促進、農村發展、農業技術研究與推廣、特色作物和農作物保險支出，農業信貸和農村能源支出不變[4-5]。2014—2018年期間林業預算增加400萬美元，2019—2023年期間則保持不變。美國眾議院2013年農場法案支出結構及預算變化見表1。

該法案取消了與市場行情脫鉤且在政治上不受歡迎的直接補貼項目，精簡了農產品補貼項目，削減開支78.96億美元。自1996年以來首次改革補充營養支持項目（SNAP），削減開支96.11億美元。將23個農業環境保護項目合并成10個，節約聯邦預算2.66億美元。農產品國際貿易、農村發展、農業技術研究與推廣、特色作物和園藝預算有所增加。農作物保險預算增加高達33.96億美元，顯示出在預算減少的背景下，美國聯邦政府努力降低農業風險損失、穩定農業生產的愿望。

表1 美國眾議院2013年農場法案政府直接開支變化（單位：百萬美元）

三、12大類農業支出主要內容

（一）農產品

1.農業生產風險補貼項目。用價格損失覆蓋和收入損失覆蓋項目代替直接支付、反周期支付、平均作物種植收入保障和補充收入支持項目。價格損失覆蓋項目包括小麥、玉米等15種農產品。當農產品價格低于目標價格時，農場主可以獲得補貼。單位面積補貼金額=支付率×產量×0.85。以玉米為例，如果某年度玉米中期價格為3.50美元/蒲式耳，目標價格為3.70美元/蒲式耳，每英畝（1英畝=0.4047公頃）產量為155蒲式耳，則每英畝價格損失補貼=（3.70-3.50）×155×0.85=26.35美元。

當某種農產品收入比基準收入下降15%時，收入損失覆蓋項目啟動。基準收入等于近5年該種農產品全縣平均產量和全國平均價格的乘積。政府對農場主補貼額為以下兩種情形的少者：實際收入和基準收入之間的差額；基準收入的10%。價格損失和收入損失覆蓋項目均以實際種植面積為基礎計算對農場主的補貼金額，避免了僅憑歷史種植面積進行補貼的缺陷。年農業總收入超過95萬美元的農場主不能得到政府補貼，并且補貼金額不能超過12.5萬美元。棉農可參加專設的棉花收入保障項目，不必參加價格損失和收入損失覆蓋項目。

2.乳品補貼項目。用乳品生產者利潤保護項目和乳品市場穩定項目取代牛奶收入損失合同項目、乳品出口激勵項目和乳品價格支持項目。繼續實施乳品價格報告和聯邦牛奶營銷秩序項目（不包括加利福尼亞州），延長乳品遠期定價機制、乳品賠償支付（用于銷毀受污染的乳制品）以及乳品促銷和研發項目[6]。

乳品生產者利潤保護項目目的是穩定奶牛養殖戶利潤。對于200頭奶牛以下規模的小型奶牛場，400萬磅（1磅=0.4536千克）以內的牛奶產量也可獲得乳品生產者利潤補貼。參加乳品生產者利潤保護項目的奶牛養殖戶必須參加乳品市場穩定項目，市場上牛奶供大于求時降低產量。當每英擔（1英擔=50.802千克）牛奶連續兩個月的利潤小于或等于6美元（5美元、4美元）時，生產者可獲得基期銷售收入的98%（97%、96%）或現期銷售收入的94%（93%、92%）補貼，最終補貼金額在兩者之間就高不就低。

奶牛養殖戶還可自愿選擇參加補充乳品利潤保護項目，確保每英擔牛奶利潤達到4美元。如果牛奶利潤連續兩個月低于4美元/英擔，參與項目的奶牛養殖戶即可獲得實際利潤和4美元之間的差額補貼。當然，參與補充乳品利潤保護項目的奶牛養殖戶也需要根據各自產量繳納100～2 500美元不等的管理年費。當牛奶利潤低于4美元/英擔時，奶牛養殖戶則不需要繳納管理年費[7]。

3.糖補貼項目。該項延續2008年農場法案中的糖保護項目，但是支出預算不增加。美國農業部所屬農業信貸公司可按照每磅原料蔗糖18.75美分，每磅甜菜糖24.09美分力度向糖業者提供貸款。為防止糖業者貸款壞賬，美國農業部需負責購買國內剩余的糖產量，用于乙醇生產[8]。

美國眾議院2013年農場法案中還有畜牧業賠償項目（因災害死亡動物賠償）、畜牧業飼草項目（因旱災或火災導致的畜牧飼草損失）、家畜、蜜蜂和水產養殖業緊急援助項目（其他災害項目未覆蓋的因惡劣天氣、暴風雪、野火導致的損失）以及樹援助項目（因自然災害導致的果樹、灌木、葡萄樹損失）。

表2 美國政府農產品直接開支變化（單位：百萬美元）

（二）農業環境保護

1.農業用地項目。農業環境保護管理項目鼓勵采用新的農場、牧場和林場環境保護技術，取消參與項目林場數量的限制。每年納入農業環境保護管理項目的農業用地面積達到869.5萬英畝，每英畝農業用地可獲18美元補貼。農場主可通過在私有農地上建立野生動物棲息地、向社會公眾開放狩獵、垂釣或其他戶外娛樂服務獲得收益。

優先支持環境質量激勵項目，為農場主和牧場主因滿足各級政府環境規制要求提供成本分擔。將現有的野生動物棲息地激勵項目并入環境質量激勵項目，利用農業環境創新基金支持農業環境保護技術創新。環境質量激勵項目支出向新入農場主和牧場主、社會弱勢群體及退伍軍人傾斜，最高可以提供50%農業環境保護項目建設成本分擔。

2.農業環境保護儲備項目。農業環境保護儲備項目面積逐步從2 750萬英畝縮減至2 400萬英畝（草地儲備面積200萬英畝）。參與農業環境儲備項目的土地到期后可優先申請草地合同和農業環境保護管理項目。繼續實施轉型激勵項目，幫助新入農場主和牧場主以及社會弱勢群體獲得生產力較高的土地。

3.區域農業保護合作伙伴項目。將現有的農業用水強化項目、合作社農業用地保護伙伴關系動議、切薩皮克灣和五大湖4個項目整合成區域農業保護合作伙伴項目。以政府農業保護資金為杠桿，與私營機構或生產者合作，解決跨地區農業自然資源保護關鍵性問題。農業保護區域范圍及關鍵領域由農業部確定。

4.農業環境保護休憩項目。將農地保護項目、草地儲備項目和濕地儲備項目合并為農業環境保護休憩項目，包括農地休憩和濕地休憩兩類。農地休憩項目目的是確保農業用地繼續用于種植業和畜牧業用途，避免農業用地被無序開發。濕地休憩項目目的是恢復、保護和強化濕地用于水質量、數量保護及野生動物棲息地用途。此外，還有私人牧場保護、草場根部水資源保護、小型水利設施更新以及緊急水利設施保護項目。

表3 農業環境保護政府直接開支變化（單位：百萬美元）

（三）農業貿易

2014—2018年農業貿易促進支出每年增加1 500萬美元，總計7 500萬美元。市場準入項目為小型企業、農民合作社和非營利貿易機構農產品出口提供40%市場準入成本分擔。國外市場開發項目支持非盈利性農業和貿易組織打破進口國限制，為開拓新的國際市場提供支持。特色作物技術援助項目則用于應對特色作物出口壁壘。出口信貸擔保為缺乏資金的農產品進口國提供資金。繼續實施新興市場項目，促進美國非名牌農產品對新興市場的出口。為全球作物多樣性信托基金儲存種質資源提供資金支持。食品捐贈規模不少于4億美元，但是取消現金援助。為削減聯邦赤字，取消1.44億美元強制性食品援助預算。食品援助的糧食種類事前確定，以確保食品援助的及時性。食品援助不能給受援國農產品價格和農產品市場產生不利影響。每年食品援助的監督和評估預算為1 000萬美元，包括饑荒早期預警網絡開支。

（四）營養

1.補充營養項目。農村低收入家庭能源補貼項目不能與補充營養項目掛鉤。博彩中獎者、普通高校學生以及非法移民不能獲得補充營養項目補貼。增加緊急食品援助項目預算，但需加強受益者家庭資產和收入審查。只有接受補充安全收入救助、貧困家庭臨時救助以及其他州級救助的家庭才能參加補充營養項目。取消對州級政府實施補充營養項目的獎勵。已經死亡的公民不能繼續接受補充營養項目資助，一個公民不能在多個州同時接受補充營養援助。嚴禁將瓶裝食品倒出、以瓶子換現金。禁止某些州將大麻作為醫療藥品，以降低參與補充營養項目家庭的收入，提高其補貼金額。禁止美國農業部利用電視、廣播和宣傳欄對補充營養項目進行廣告或為推廣補充營養項目和外國政府達成協議。各州要詳細報告補充營養項目受益者如何獲得技能、培訓以及工作經驗，從而提高就業率的情況。如果某些州通過飯店幫助無家可歸者、老年人和殘障人士，必須提交計劃，并進行有效監管。

2.其他營養項目。鼓勵私人捐贈者和聯邦政府共同參與食品銀行援助。繼續實施補充食品項目，重點是為老年人提供食品援助。婦女兒童食品援助項目為貧困的婦女和兒童提供食品券。增加老年人和低收入家庭購買食品的市場數量，確保其可使用食品券從農村直銷市場和社區支持的農業項目購買食品。繼續在低收入家庭學生數量多的小學實施新鮮水果和蔬菜項目，菜單上增加冷凍、罐裝、干燥的水果和蔬菜食品，以豐富食品種類。通過國防部新鮮食品項目向學校和公共服務機構配送新鮮蔬菜和水果。在5個州試點，利用聯邦補充營養項目資金增加地方特色農產品的消費。繼續為印第安部落提供資金支持，在印第安保護區實施食品配送項目。

（五）農業信貸

為農場主繼承農場時遺產稅支付提供信貸支持。將農業保護項目擔保額從貸款額的75%增加至90%。在房地產價格較高地區，將購買新農場和牧場的最高貸款金額從50萬美元提升至66.7萬美元。新入農場主和牧場主個人發展賬戶試點項目為缺乏資金的農場主和牧場主購買農業生產資料和設備提供2∶1資金支持。通過信貸基金預留項目，幫助新入農場主和牧場主獲得貸款。農業部農場服務機構和其他金融機構可為農場主購買新農場提供聯合貸款。通過降低支付貸款項目為退休農場主土地轉讓提供貸款。將表述農場規模用詞“median”改為“average”，使更多新入農場主可獲得農場購置貸款。由農業部確定能夠獲得農場購置貸款者的資質。

（六）農村發展

1.農村商業發展項目。為農村小型商業企業提供貸款、基金及兩者組合資金支持。中小城鎮商業項目中期再貸款額度可高達25萬美元。農村微型企業援助項目機動性預算2 000萬美元/年，為雇傭數量不超過10人的微型企業提供貸款，貸款額度不超過5萬美元。農村合作社發展基金機動性預算4 000萬美元/年，為新的合作社設立及現有合作社運轉提供支持。商業和產業貸款基金機動性預算1 500萬美元/年，用于地方特色農產品貸款比重不超過7%。農產品加工項目強制性預算5 000萬美元，用于支持農民，特別是新入農場主和牧場主進行農產品加工，獲取價值增值收益。

表4 營養項目政府直接開支變化（單位：百萬美元）

表5 農村發展項目政府直接開支變化（單位：百萬美元）

2.基礎設施提升項目。為小城鎮市政水處理系統和農戶家庭水井建設提供貸款或基金，繼續實施水、廢物處置和廢水設施項目、小型水利設施巡視項目以及緊急社區水支持項目。寬帶基礎設施建設要兼顧商業和家庭使用。每年投入6 500萬美元用于農村遠程教育和遠程醫療項目。社區設施項目為小型農村社區醫院、消防、公共安全及其他基礎設施建設提供資金。北部大平原項目和三角洲區域合作項目則將在協調各州農村商業、基礎設施及教育方面的投入發揮作用。

（七）農業研究

加強關鍵性農業技術研究，以政府公共基金投入為杠桿，吸引私人基金投入農業技術研究。加強美國農業部系統內農業研究、經濟研究、全國農業統計和森林服務能力。農業部門外農業技術研究基金由全國食品和農業研究所管理。根據1862、1890和1994土地基金項目，加大對土地基金高校農業技術研究投入。同時，為非土地基金高校提供競爭性基金，鼓勵其從事農業生產、可再生資源等領域研究[9]。全國農業研究、推廣、教育和經濟政策顧問機構要加強與相關產業利益團體聯系，厘清農業發展重點，為農業部長提供可行的政策建議。通過農業和食品研究動議更緊密聯系農業技術研究和推廣活動。美國總統年度預算報告應包含農業技術研究預算詳細信息，以便國會評估和批準農業技術研究項目。如果總統預算報告中沒有詳細的支出計劃，并且沒有經過國會批準，農業部不能擠占部門外部農業基金。通過實施獸醫服務投資法案，解決獸醫短缺問題，支持私人獸醫服務。繼續實施特色作物研究動議、有機食品研究和推廣動議、可持續農業研究和推廣項目、新入農場主和牧場主發展項目、西班牙裔農業工人和青年競爭性基金項目。

（八）林業

實施森林遺產項目和社區公共空間項目，避免森林用地轉用于他途，但是預算減少。保護森林健康項目則鼓勵森林所有者提高森林動物棲息地保護水平。森林服務機構要加強松小蠹蟲控制和其他自然災害管理，簡化工作流程。國際林業辦公室要為美國林產品市場開拓提供幫助。森林儲備項目是全美農村社區項目重要組成，而鄉村復興技術項目則為林區提供技術支持。延長森林管理合同項目5年，為恢復美國森林資源提供資金支持。

表6 農業技術研究、推廣政府直接開支變化（單位：百萬美元）

（九）能源

開發先進的生物燃料和可再生能源，實現美國能源供給多樣化，并創造新的經濟機會。但取消農業生物能源強制性預算，機動性預算也有所減少，預算總共削減5億美元。精簡現有農業能源項目，取消生物燃料基礎設施研究、可再生化肥研究、農村能源自給自足動議和森林生物質能4個過期項目。繼續實施高級生物燃料和生物能項目、生物能源改造項目、生物質研發項目、原料彈性項目和社區木材能源項目。

美國農村能源項目為農場主、牧場主和小型農村商業企業建立沼氣池、太陽能或風能項目以及能源審計提供資金。小型可再生能源或節能項目建設不需要提供可行性報告。取消對乙醇混合泵資金支持，取消自相矛盾的采集、收獲、儲存和運輸項目。借助生物質作物支持項目，鼓勵農場主種植生物質作物。為生物質能源提煉設施建設和機器裝配提供貸款擔保，加速高級生物燃料商業化進程。將紙漿、紙和木材顆粒也納入美國農業部生物能優先采購計劃，機動性預算500萬美元。為非營利性機構生物柴油燃料項目宣傳活動提供資金支持。

（十）特色作物和園藝

支持特色作物和有機農業，提高農業生產多樣性。農村直銷市場和地方食品促進項目強制性預算3 000萬美元/年，為農村直銷市場建設，促進地方特色農產品消費提供競爭性基金支持。特色作物專區基金為各州特色作物產區技術研究、產品質量促進、食品安全等提供資金支持。2014—2015年期間農業部商品信貸公司每年為特色農產品風險管理提供4 100萬美元資金。繼續實施植物蟲害和疫病管理以及災害預防項目，結合美國全國清潔植物網絡項目，盡量做到早期監測蟲害和植物疫病的發生，減少納稅人開支。通過有機生產和市場數據動議項目加強有機農業調查和研究。美國全國有機農業項目則負責制定有機農產品規范，確保有機食品標準一致。根據H.R.935法案，降低農藥申請過程中昂貴和重復的許可費用。美國環境保護部門應根據聯邦蟲藥、菌藥和嚙齒類藥物法案，而不應根據清潔水法案來管制農藥產業，因為兩者是重復的。

（十一）農作物保險

補充保險選擇項目以地區產量和收入損失為基礎計算農業保險賠付。當產量或收入損失達到10%時，生產者可獲得聯邦政府65%利息補貼。已經參與收入損失合同項目的農場主不能購買補充保險項目。在從事農業生產前5年時間內，新入農場主、牧場主農業保險利息削減10%。在實際生產歷史（production history）保險項目中，新入農場主、牧場主會獲得更多賠付。擴大特色作物和農業保險不發達地區農業生產風險管理。當農業災害連續多年發生時，在實際生產歷史保險項目中確定一個過渡產量，真實反映生產者在該土地上的生產能力。農業部農場服務機構和風險管理機構要共享信息，增加農業保險市場透明度[10]。

繼續實施畜牧業補充收入和因災動物死亡賠償保險項目。作物保險覆蓋128種農作物，2.82億英畝農業用地。

表7 特色作物和園藝項目政府直接開支變化（單位：百萬美元）

表8 農作物保險政府直接開支變化（單位：百萬美元）

（十二）雜項

動物衛生和畜牧業促進項目機動性預算1 500萬美元。全國綿羊產業改良中心為綿羊和山羊養殖戶生產和市場營銷提供指導。豬旋毛蟲注冊項目目標是減少豬感染旋毛蟲的幾率。水產品衛生項目則負責監測、控制和消滅水產疾病任務。新設退伍軍人聯絡辦公室，實施農業勞動力供給、穩定、安全和培訓項目。

表9 雜項直接開支變化（單位：百萬美元）

四、美國眾議院2013農場法案的重點和特點

（一）確定政府農業財政支出重點

1.農業生產安全[11]。不保證有利條件下農業生產者利益最大，但要保證不利條件下農業風險可控。農業災害不僅包括自然災害，還包括農產品價格崩潰風險。

2.提高農業政策執行效率。美國是世界上自然資源保護最好的國家，農民保護環境的意識已經很高，因此作物保險等項目中要取消環境保護限制。

3.公平交易。美國農業部糧食檢驗、包裝和儲存管理局（Grain Inspection,Packers&Stockyard Administration）2011年頒布農產品交易規則（GIPSA Rule），目的是規范牲畜、活禽、肉、谷物、油料及相關農產品交易，營造公平交易環境，但是該交易規則還未獲得國會批準。眾議院農業委員會主席Frank Lucas意欲與參議院農業委員會協商批準該交易規則的修訂版本。

4.提高補充營養項目執行效率，幫助且只能幫助困難群體[12-13]。

（二）特點

1.農業預算削減幅度很小。與2008年農場法案相比，美國眾議院2013年農場法案支出項目名稱雖然有所變化，但是支出的實質內容沒有太大變化。大多數項目的預算在2014年并未變化，這為美國農業生產者和消費者提供了充足的調整時間。在2014—2018年期間，農業生產預算下降78.96億美元，僅為應削減額的42.39%。營養預算下降96.11億美元，僅為應削減額的46.86%。農業環境保護預算下降2.66億美元，僅為應削減額的5.51%。如果在2018年之前美國經濟復蘇，財政赤字減少，新的農場法案支出預算仍然可以增加。

2.農業支出結構有所優化。眾議院2013年農場法案12大類農業支出預算項目中，農產品、營養和農業環境保護支出減少。農產品支出預算中取消了違背世界貿易組織規則且效果不明顯的直接支付項目，增加了乳品、水稻、花生、特色作物的支付，對于美國農業生產結構調整有所幫助。營養項目涉及面廣，但是細分項目重疊且存在補貼對象不合理、項目執行成本高等問題，甚至出現政府補貼的食品券被倒買倒賣現象。2013年農場法案要求對受益者進行嚴格的資產和收入審查，保證且僅保證缺乏食物的群體及時獲得政府營養補貼。加強營養項目管理，在降低營養項目預算的同時，仍然可以保障社會弱勢群體及時獲得足夠的食物。農村發展、農業科技研發與推廣、農村能源、農作物保險等預算支出的增加，可滿足多功能農業發展需要，不斷提升美國農業競爭力。同時，美國農業抗市場和自然風險的能力有了切實提高，農民收入更有保障。

3.有助于提高農業生產可持續性。2013年農場法案改變了美國政府僅重視小麥、玉米、乳品等主要農產品生產的局限，開始增加對水果、蔬菜、堅果、園藝和苗圃作物等特色農產品的支持，使美國農業供給能力顯著提升。美國特色農產品產量雖然不大，但是吸納就業的人數較多，發展特色農產品生產具有積極意義。農業支出向獸醫培養、新入農場主和牧場主培訓、農村基礎設施建設、農村能源節約等領域傾斜，以不斷增加美國農業可持續發展能力。

4.有助于促進美國農產品出口。在WTO多邊農業貿易體系下，最惠國和透明度原則使得農業國內支持、出口競爭和市場準入政策的應用空間逐步縮小。美國眾議院2013年農場法案另辟蹊徑，通過加大農產品國際市場開發項目，促進本國農產品出口。農產品外國市場開發項目下美國政府與農業利益集團、行業協會或非盈利性組織共同承擔開拓海外市場的費用。美國農產品出口商可從農業部農產品信貸公司獲得資助，舉辦農產品出口促銷活動。新興市場項目則為美國農產品在新興市場的開拓提供可行性研究支持。質量樣品計劃主要用于支持美國農產品出口商向新興市場的進口商提供農產品出口樣品，使潛在客戶發現美國農產品的優良品質。特色作物技術支持項目幫助農產品出口商應對出口過程中面臨的有關特色農作物衛生、動植物檢驗檢疫和技術貿易壁壘。可見，美國政府農業出口促進項目具有很強的針對性和可操作性，將會有力解決農產品出口面臨的國際市場開發和產品推廣問題。

五、對我國農業政策調整的啟示

我國是發展中國家，人口眾多，農業政策的重點是糧食安全和農民收入[14]。隨著人口數量增長和城市化進程推進，確保糧食安全的難度也不斷增加。我國農業生產規模小，比較收益低，農業生產易受市場波動風險沖擊，農產品供給不穩定。同時，農業基礎設施落后，生態環境質量下降。青年農民流轉到非農產業，老年農民靠經驗種田，農業技術推廣緩慢，農業生產率不高。農業的弱質性要求我國農業政策的制定更加科學和精細，可從以下方面借鑒美國農場法案。

（一）充分吸收各利益主體的意見和建議

我國農業生產規模小，農業利益團體數量少，不能充分反映個體農民的意見。立法部門和政府部門要利用實地調查、訪談、統計分析等多種手段分析農業生產形勢，收集農民群眾的意見和建議，為各農業利益主體提供發表意見的機會。

（二）更多關注消費者利益

美國農場法案支出最多的部分不是農業生產，而是農產品消費，重點確保消費者特別是低收入弱勢群體能夠便捷地獲得健康、充足的農產品。目前我國食品安全狀況與發達國家仍存在差距，農業支出應向農產品消費領域傾斜，逐漸提高食品可獲得性和安全性。

（三）優化結構是重點

當前，我國國民經濟發展平穩，政府財政收入逐年提高，有能力也有必要不斷加大農業部門支出預算。增加農業支出的同時，優化農業支出結構是重點。我國應該加大農業科技研發和推廣、農產品市場建設、農業生產基礎設施、農產品質量監督體系等領域投入，確保農業生產能力的穩步提高。

（四）重視農業多功能性問題

農業部門不僅提供農產品，也是維護生態環境、保護鄉村文化的載體，更是留守或者返鄉農民的生計手段，其多功能性不言而喻。與美國等發達國家一樣，我國需要權衡農產品自由貿易和農業可持發展，在逐步開放農產品市場的同時，有必要繼續實施價格支持、生產者直接補貼和生產資料補貼等政策。

六、結語

美國眾議院2013年農場法案是生產者和消費者等多方利益博弈的結果，涉及農業生產、農業環境保護、營養補貼等12大類議題。在減少聯邦政府赤字壓力下，2013年農場法案支出預算略微減少，僅是取消和降低了執行成本大且效果不佳的支出項目，增加了對乳品、水稻、花生以及特色產品的支付力度，更加重視農業保險、農業信貸、農業科技研發和推廣、新入農民培訓和收入保障等項目支出，農業的國內支持力度不降反升。

我國農業國內支持項目簡潔，以保證國內糧食安全為導向，重視主要農產品產量的增長。可借鑒美國農場法案，按照增加總量、優化存量、用好增量、加強監管的要求，不斷強化農業補貼政策，完善主產區利益補償、耕地保護補償、生態補償辦法。繼續堅持以四項補貼為基礎的農業政策，重視農業多功能性問題，增加農村基礎設施建設、農民培訓、農村環境保護投入，使農業與二三產業同步發展。

［1］彭超,潘蘇文,段志煌.美國農業補貼政策改革的趨勢:2012年美國農業法案動向、誘因及其影響[J].農業經濟問題,2012(11).

［2］張麗娟,高頌.美國促進農業出口政策機制研究[J].美國研究, 2012(3).

［3］Douglas W.Elmendorf.2013.Cost Estimate of H.R.1947,Agriculture Reform and Risk Management Act of 2013.[EB/OL]. (2013-05-23)[2013-07-15].http://www.cbo.gov/sites/default/files/ cbofiles/attachments/hr1947_LucasLtr.pdf.

［4］The United States House Committee on Agriculture,Nutrition,and Forestry.2013.Summary of the Federal Agriculture Reform and Risk Management Act.[EB/OL].(2013-04-20)[2013-07-18].http: //agriculture.house.gov/sites/republicans.agriculture.house.gov/ files/farm%20bill/2013_FARRMSummary.pdf.

［5］National Farmers Union.2013.Summary,House Agriculture Committee Farm Bill Draft.[EB/OL].(2013-08-01)[2013-08-05]. http://www.nfu.org/farmbill.

［6］National Milk Producers Federation.2012.Summary of Senate Agriculture Committee Farm Bill Dairy Title.[EB/OL].(2012-05-23) [2013-08-07].http://www.nmpf.org/files/file/Summary-of-Senate-Agriculture-Committee-Dairy-Title-052312.pdf.

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［8］Coalition for Sugar Reform.2013.History of the Sugar Program America&Sugar:A Salty Tale.[EB/OL].(2013-03-25)[2013-08-11]. http://sugarreform.org/why-reform/history-of-the-sugar-program/.

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［12］Gary Schnitkey,Carl Zulauf,2012.Price Loss Coverage in the House Discussion Bill and Acreage Decisions.[EB/OL].(2012-07-12) [2013-08-19].http://farmdocdaily.illinois.edu/2012/07/price-losscoverage-in-the-hou.html.

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D912.4

A

1672-3805(2014)01-0031-10

2014-01-05

陶紅軍（1973-），男，福州大學管理學院副教授，博士，研究方向為農產品國際貿易、農業區域經濟。