預備役部隊建設調整改革問題研究

沈陽軍區司令部動員部 劉海洋 胡 博

全面深化軍隊改革，構建能打勝仗的中國特色現代軍事力量體系，是實現黨在新形勢下強軍目標的必然要求。預備役部隊作為我軍的重要組成部分和保障打贏的重要力量，必須著眼形勢發展和有效履行使命任務需要，準確把握改革方向，深入破解矛盾問題，加快推進建設轉型，著力提升信息化條件下聯合作戰支援保障能力。

一、清醒認識預備役部隊建設存在的矛盾問題

我軍預備役部隊經過30余年建設發展，基礎比較牢固，成建制快速動員和遂行任務能力得到較大提升。但按照新形勢下強軍目標要求，整體建設質量還不高，核心軍事能力差距較大，制約部隊健康發展的矛盾問題仍很突出。深化預備役部隊調整改革，應堅持鮮明的問題導向，以具體問題為抓手，選準改革的突破口。一是職能定位不科學。當前，預備役部隊著眼大規模作戰需要，作為現役部隊的“二梯隊”來建設，現役部隊主體有什么，就重點對應建什么，使得步兵、炮兵、高炮等成為預備役部隊建設主體，造成過多與現役部隊職能交叉、力量重復、功能疊加，互補建設嚴重不足，難以實現整體作戰效能優化。二是力量結構不匹配。步兵、坦克、炮兵、高炮等作戰類部隊比重過大，通信、工程、防化及后勤、裝備等保障類部隊不足15%。信息化條件下作戰支援保障力量短缺，如電磁頻譜管控、網絡信息安全、海上救援、高新技術裝備保障等新型預備役部隊，未來作戰部隊急需，地方有潛力資源優勢，但目前建設十分薄弱甚至空白。軍兵種預備役部隊類型單一，多數戰區預備役部隊均為陸軍力量，沒有海軍、空軍、二炮預備役部隊。三是編組方式不合理。預備役部隊主要按行政區劃，采取省建師、市建旅（團）、縣區建營、企業建連的方式相對集中編組，受地區經濟水平、潛力條件限制較大，不利于跨區域整合利用優勢資源，難以將更多退伍軍人、與軍事專業對口人才和行業企業裝備器材編進來，造成一些預備役部隊退伍軍人比例、專業對口率、人裝結合率偏低，制約了戰斗力建設水平的提高。四是相應保障不配套。武器裝備差距大，只按編制比例配備部分訓練裝備，且大多為現役部隊淘汰的老舊裝備，技術狀況差，維修保障難，成為制約戰斗力生成提高的瓶頸；經費保障標準低，來源途徑雜，主要靠地方支持，難以滿足戰備訓練及后勤裝備保障需要；相關法規政策滯后，對預備役人員遂行任務權益保障、裝備物資征用補償、單位及個人履行預備役義務等，缺乏明確具體的法規政策制約，使得預備役工作隨意性比較大，秩序不夠正規。五是體制機制不順暢。預備役部隊作為我軍的建制序列，應當與現役部隊實施統籌建設，但受領導管理體制制約，沒有完全納入軍隊整體建設和保障體系，戰備訓練及基礎建設在部隊大盤子中還沒有“戶頭”，建設不規范，標準不統一。相對獨立、自我循環的發展模式，直接影響了預備役部隊建設質量。

二、科學確立新形勢下預備役部隊職能定位

預備役部隊作為中國特色現代軍事力量體系的重要組成部分，應積極適應形勢任務發展變化，緊緊圍繞實現軍隊結構和作戰效能整體優化，立足軍事斗爭大局需要確定改革發展方向，著眼彌補現役部隊短板缺項調整職能定位，為提高我軍能打勝仗能力提供重要保障。一是提供必要的力量補充。隨著我軍體制編制調整改革不斷推進，現役作戰部隊更加精干高效，是打贏戰爭的拳頭和骨干，但從國家安全戰略全局看，我國疆域遼闊，地緣環境復雜，防衛任務繁重，僅僅依靠數量有限的現役作戰力量是不夠的，有必要保留一定規模的預備役步兵、高炮等作戰力量，為保持部隊整體力量優勢和持續作戰能力提供可靠的后備補充和加強。將現役部隊難以兼顧的大范圍低強度防衛以及非戰爭軍事行動等任務交由預備役部隊承擔，可為現役部隊聚焦核心軍事能力建設和遂行主要作戰任務提供保證。比如，發揮預備役高炮部隊分布廣泛、數量較多的優勢，賦予其重要方向、大中城市的低空抗擊任務，可彌補現役部隊任務盲區；針對我邊海防線長、現役防衛部隊數量不足的實際，由預備役部隊適當加強力量，可彌補邊海防任務缺口；將指揮機構、既設陣地、機場港口等重要目標防護任務統由預備役部隊負責，可使現役部隊能夠集中精力于主要戰場的作戰行動。二是提供有效的功能補位。從我軍現役部隊編制結構看，保障類部隊規模有限，戰略戰役方向勤務支援和新型保障功能還比較薄弱，為此，預備役部隊應重點加強作戰和后勤裝備保障，特別是信息網絡安全、高技術裝備維護等新型支援力量建設，形成對現役部隊缺位功能的有效彌補。這樣既可避免部隊平時編制臃腫、建設負擔過重、使用效率低下問題，又有利于軍民深度融合、拓展后備力量發展空間，戰時達成作戰效能的快速聚集優化。三是提供后備的資源補缺。隨著我國經濟社會快速發展，可服務于軍隊作戰的電子信息、交通工程、石油化工、裝備制造等行業企業潛力資源非常雄厚，特別是可直接保障作戰的移動（衛星）通信、大型工程機械、油料管線輸送、特種裝卸運輸等裝備器材和技術人員分布各地，應充分利用這些資源優勢，按系統成建制組建一批現役部隊資源短缺的預備役部隊，以便在未來作戰中提供源源不斷的資源支持。

三、系統優化調整預備役部隊組織體系

應著眼信息化條件下聯合作戰需要，按照部隊缺少、打仗必須、地方潛力充足的原則，構建與現役部隊功能耦合、優勢互補的預備役部隊力量體系。一是調整結構布局。提高軍兵種預備役部隊比例。充分考慮軍兵種部隊任務特點和體系作戰對后備力量的現實需求，改變目前預備役部隊“大陸軍”結構，適度增大海軍、空軍、二炮預備役部隊比重（所占比例由不足2%提高到20%為宜），重點構建配套保障力量體系，做到諸軍兵種預備役部隊協調匹配。突出支援保障類預備役部隊建設。將現役力量充足的坦克、炮兵等作戰類預備役部隊調整改建為現役部隊缺少、戰時需求較大的工程、防化、后勤、裝備等保障類預備役部隊，按戰區方向組建電磁頻譜管控、信息網絡支援、高技術裝備維護、大型裝備運輸等新型預備役部隊。調整后，支援保障類預備役部隊所占比重應不低于40%，力求戰役戰術各層次的保障功能均得到有效加強。調整加強重點方向和地區預備役部隊。緊貼作戰任務對預備役部隊實施統一布局，主要作戰方向、部隊戰役機動通道沿線和重要地區，可多部署預備役部隊，并靠近預定補充或支援的現役部隊。主要方向邊境及淺近縱深地區應重點調整加強工程保障、核化救援、邊境封控等力量，重要軍事、政治、經濟目標附近應重點調整加強安全防衛力量，首都聯合防空和要地防空區域，應重點保持高炮力量，形成重點突出、聚焦任務需求、與現役部隊銜接緊密的預備役力量布勢。二是完善建設管理體系。按照有利于統一指揮、有利于動員使用、有利于戰斗力建設的原則，建立關系順暢的建設管理體制機制。理順領導體制。堅持誰的部隊誰建設誰使用，分別歸屬相應的軍區和軍兵種建制領導，陸軍預備役部隊可由省軍區負責建設和管理，戰時由軍區統一調配使用，其他軍兵種負責所屬預備役部隊建設、訓練和使用，省軍區負責預備役人員動員編組。理順支援保障關系。可考慮與現役部隊對應組建預備役作戰支援、后裝保障部隊，通過與現役部隊“捆綁”建設，走開平時同建同訓、戰時精確保障的方法路子。理順機關指導職能。從總部到軍區、軍兵種，都要將預備役部隊戰備訓練和相關建設納入機關部門職能范圍，與現役部隊統籌計劃、保障和指導，確保兩類部隊同步協調發展。三是改進編組方式。一方面，實行跨地區編組提高組建質量。由按區域相對集中編組，向跨地域選編抽組轉變，確保優選退伍軍人和專業對口人員。作戰類預備役部隊主要編組退伍軍人，技術保障類預備役部隊多編地方專家人才，通過拓寬范圍優選編組，全面改善兵員結構，編實打牢戰斗力基礎。另一方面，依托地方行業系統成建制編組用好優質資源。如現役部隊緊缺的電磁頻譜管控力量，僅東北地區就有無線電管理部門80余個、無線電監測站100余個、機動監測車50余臺，力量規模和技術水平均高于現役部隊專業力量。對地方行業系統人才、科技、裝備等優勢資源，應由總部和國家有關部門統一計劃協調，屬軍民通用的，按照人裝結合原則，整體編入預備役部隊，實現新質戰斗力的有效突破。四是順暢保障渠道。將預備役部隊戰備、訓練、后勤、裝備等保障納入軍隊整體保障體系，按標準渠道統一供應補給，與現役部隊統籌實施配套規范建設。經費保障上，進一步明確國防費、地方財政保障渠道、范圍和標準，實施制度化、規范化保障。政策保障上，應從國家層面細化制定地方政府、行業企業保障預備役部隊編組、裝備器材動員征用、預備役人員應征等法律規章，保證預備役部隊各項建設依法開展。

四、積極穩妥推進預備役部隊改革任務落實

預備役部隊調整改革政策性、敏感性強，涉及軍地諸多方面，需要破解的矛盾問題較多，必須統籌規劃、加強協調、有序展開，確保改革任務積極穩妥推進落實。一是頂層設計與基層需求要統籌兼顧。搞好頂層設計，要打破體制障礙和利益束縛，切實著眼軍隊建設改革全局需要，科學設計總體方案和計劃，為預備役部隊轉型發展提供正確引領；把握基層需求，應自下而上廣泛征求意見建議，充分汲取基層實踐經驗，準確把握部隊需求，為穩步實施改革掌握第一手材料。確定改革內容時，應充分考慮和深入論證不同戰略方向、不同任務地區、不同類型部隊的特點需要，妥善處理撤銷、調整、新建的關系，實施分類指導，既要克服修修補補做“夾生飯”，更要避免“一刀切”、“一鍋煮”造成改革走極端走彎路。二是預備役部隊與現役部隊改革要統籌銜接。統籌現役部隊與預備役部隊調整改革，防止各自為戰帶來的“兩層皮”問題，才能確保軍隊建設改革的總體效益。要將預備役部隊納入軍隊調整改革的總盤子，著眼形成整體力量優勢，與現役部隊改革實施一體籌劃設計，力求取得“1＋1＞2”的效果。要由過去現役部隊與預備役部隊“分建分治”向“系統集成”轉變，軍隊體制編制、結構布局等都應將預備役部隊考慮進來，同步規劃安排。要緊緊圍繞彌補現役部隊力量結構和作戰功能短板確定預備役部隊數量規模及結構類型，使改革能夠相互銜接、系統推進，從根本上解決融合互補問題。三是軍隊推進與地方支持要統籌用力。預備役部隊調整改革是軍民深度融合發展的有效載體和重要途徑，離不開地方黨委政府的有力支持。總部和國家機關有關部門應形成合力，共同推進；省軍區系統應及時向地方黨委政府匯報預備役部隊調整改革相關情況，積極征求意見建議，凝聚軍地共識，在落實改革任務中發揮軍地雙重領導作用。要把軍民融合發展要求貫徹到預備役部隊建設的各個方面，既要充分用好地方潛力資源優勢，又要兼顧維護地方經濟社會發展穩定需要，使改革能夠發揮軍事、政治、經濟等綜合效益。