全球導航衛(wèi)星系統(tǒng)透析:難題、管理與協(xié)調

陳 凌

(北京航空航天大學法學院,北京 100191)

0 引 言

全球導航衛(wèi)星系統(tǒng)(GNSS)主要應用于土木工程,測量、繪制地圖和地球科學,農業(yè)和自然資源管理,災害控制,交通和遠程通訊等領域，應用中遇到的難題使管理者意識到有必要制定相應的政策與法規(guī)來促進其發(fā)展。我國現(xiàn)有的研究涉及GNSS的法律框架的形式和內容,這奠定了我國衛(wèi)星導航法律問題研究的基礎,但他們的研究基本還限于分析概念,未對相關法律難題的解決進行深入思考。美國、歐盟在該領域的研究不僅早于我國,研究成果也更成熟，通過梳理其先進的治理理念,以期為我國解決此類治理難題獻計獻策。

1 衛(wèi)星導航應用遇到的難題

美國的全球定位系統(tǒng)(GPS)是世界上應用最廣泛的衛(wèi)星導航系統(tǒng)，美國空軍承擔空間和控制部分的開發(fā)、維護和運行。GPS衛(wèi)星為民間和軍方的用戶提供服務。民用服務對全世界所有用戶都一樣是免費的、不間斷的，軍用服務只對美軍和盟軍以及得到批準的一些政府部門開放[1]。俄羅斯的格洛納斯系統(tǒng)(GLONASS)的星群建設于1995年完成，2010年,GLONASS已經(jīng)覆蓋了俄羅斯的所有地區(qū),2011年10月,軌道星群的24顆衛(wèi)星已全部修復,它的衛(wèi)星服務將擴展到全球[2]，GLONASS由俄羅斯航天國防軍負責運行，伽利略定位系統(tǒng)(Galileo)是歐洲擁有的全球導航衛(wèi)星系統(tǒng),它是第一個完全的民用定位系統(tǒng),這是與之前的軍事系統(tǒng)的主要區(qū)別。該系統(tǒng)將在未來10年由初始運行能力(IOC)發(fā)展到完全運行能力(FOC),服務的范圍也將擴大[3]。北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)是中國正在實施的自主發(fā)展、獨立運行的全球衛(wèi)星導航系統(tǒng)。2000年,初步建成北斗衛(wèi)星導航試驗系統(tǒng);2012年底完成5顆GEO衛(wèi)星、5顆IGSO衛(wèi)星和4顆MEO衛(wèi)星組網(wǎng),具備區(qū)域服務能力;預計在2020年左右,全面建成北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng),形成全球服務能力[4，6-8]。

衛(wèi)星導航為人們帶來巨大的社會和經(jīng)濟效益的同時,由于其服務的復雜性,也引發(fā)了一系列治理問題,各國要求通過法律手段確保GNSS的正常運行,維護自身權利，圍繞GNSS治理問題的討論主要有以下幾個方面:

1)國家主權

《芝加哥公約》確認每個國家對其領空享有完全和排他的主權，引申到衛(wèi)星導航領域,國家有權管理和決定在其領土內如何提供導航服務。然而,對于大部分國家來說,GNSS對傳統(tǒng)理解的主權概念造成沖擊,因為GNSS的設施,至少空間部分,是由外國運行的[5]。目前,世界上只有少數(shù)國家擁有衛(wèi)星導航系統(tǒng),其他國家都要依賴他們提供的此類服務，許多國家擔心航空事務可能受到干涉,甚至威脅航空主權，如何協(xié)調GNSS的有效運行與國家主權之間的關系,是國際社會首先要解決的問題。

2)無歧視的普遍使用原則

市場競爭和服務提供者的多樣性本應在確保衛(wèi)星導航服務的適用性方面起重要作用,然而實際情況并非如此，美國GPS壟斷給國際社會帶來潛在威脅,特別是對GNSS的用戶,即航行調度員、《芝加哥公約》第28條項下的締約國與空中交通服務的實際提供者,因為他們依賴外國系統(tǒng),信號形成于他們的領土之外,不被他們直接控制[6]。這將導致GNSS服務提供者與用戶之間的地位失衡,且由于各國之間的政治、經(jīng)濟發(fā)展水平不同,在提供衛(wèi)星導航服務過程中就有可能出現(xiàn)國別歧視問題，這種歧視包括是否提供衛(wèi)星導航服務,以及衛(wèi)星導航服務質量的差別等[7]。GNSS能否成為真正的全球系統(tǒng),確立無歧視的普遍使用原則是關鍵。美、俄兩國政府均聲明其提供的衛(wèi)星導航服務不附帶任何條件,也不會有任何歧視,但是如何給這個原則提供法律保障仍存在疑問。

3)服務的連續(xù)性與質量

系統(tǒng)連續(xù)性是指“系統(tǒng)在計劃運行中功能運轉不會中斷的能力”[8]，在法律層面,它是指“服務不會因為軍事、成本或其他非技術原因而受干擾、修改、變動或終止的原則”[9]。該問題與國家主權以及普遍使用原則密切相關。國際社會擔心,服務提供國會出于國家安全考慮或其他原因而降低服務質量,甚至終止服務，有學者表示,如果由一國單方面決定停止衛(wèi)星導航服務,可能導致使用該服務的整個航空運輸系統(tǒng)癱瘓[9]。目前,服務的連續(xù)性與質量主要是由服務提供國與國際民航組織簽訂協(xié)議而加以保障，事實上,這些協(xié)議缺乏法律約束力，有些國家提議服務提供國與使用國簽訂協(xié)議或者制定相關的國際公約,而這又受到美國和俄羅斯的反對。

4)認證

在形式層面,認證是指認證主管部門對符合要求的產(chǎn)品或服務給予書面保證。對于GNSS來說,認證是確立一套最低的保證,即系統(tǒng)的連續(xù)性、普遍使用原則、可用性、準確性、完好性和可靠性。在法律層面,認證主要涉及兩方面問題:其一,如果GNSS作為覆蓋全球的系統(tǒng),哪個機構具有一般認證權力;其二,GNSS向多個運輸或非運輸部門提供服務,而在這些領域中,部門的特別認證程序已先于GNSS設立[5]。對于第一個問題,有人建議ICAO根據(jù)GNSS的《國際標準與建議措施》對GNSS的空間部分進行認證,可是該做法難以在《芝加哥公約》中找到制度基礎,因為ICAO沒有任何認證或向GNSS空間部分信號提供者頒發(fā)許可證的權力。對于航空部分,國家可在其管轄權范圍內認證航空器、機上的航空電子設備和領土之上的地基設備。可是,即使將認證留給國內機構來做,依然有必要依靠國際規(guī)范實現(xiàn)各國間GNSS認證的相互承認,對于如何制定相關的國際規(guī)范,各國之間還有分歧，至于第二個問題,是采用統(tǒng)一認證還是部門特別認證還沒有定論[5]。

5)責任

目前,國際社會對于GNSS責任的法律規(guī)制還沒有達成共識。具體到衛(wèi)星導航造成損害的事故中,潛在的責任主體有GNSS所有人和運行者、GNSS服務提供者、地區(qū)增強系統(tǒng)的服務提供者、空中交通管制部門、衛(wèi)星制造商、GNSS用戶和第三人;潛在的求償主體有原始請求人和第三請求人，由于缺乏專門的衛(wèi)星導航責任公約,在現(xiàn)行的責任制度中尋找依據(jù)就不可避免。

衛(wèi)星導航信號提供者的責任:根據(jù)受害人的國籍,可以將損害分為兩類:其一,衛(wèi)星導航信號故障造成對本國或本國自然人或法人的財產(chǎn)或人身造成的損害;其二,對外國或外國自然人或法人的財產(chǎn)或人身造成的損害，相應的損害賠償責任制度也包括兩個層次:首先,各國的國內法主要解決對本國或本國自然人或法人的財產(chǎn)或人身造成的損害賠償問題,同時,也解決外國人或法人通過當?shù)鼐葷k法向本國求償?shù)南嚓P制度;其次,與外層空間相關的國際公約主要確立空間物體對他國或他國自然人或法人的財產(chǎn)或人身造成損害的賠償責任制度[10]。此外,需要注意,由于美國和俄羅斯的導航系統(tǒng)的所有人、運行者和服務提供者都是各自的政府,而對歐盟來說,服務提供者還可能是與歐盟簽訂協(xié)議的實體,但他們的損害賠償責任基本相似,因此筆者將“衛(wèi)星導航所有人、運行者和服務提供者”統(tǒng)一稱為“衛(wèi)星導航信號提供者”。

非衛(wèi)星導航服務提供國的責任:傳統(tǒng)上,國家決定如何在其主權領土內提供空中導航服務，然而,在GNSS背景下,大部分國家的衛(wèi)星導航的基礎設施,至少空間部分,是由外國控制和運行。當GNSS損害發(fā)生在非信號提供國領土內,他們該如何承擔責任?《芝加哥公約》第28條為此提供責任依據(jù),即《國際標準與建議措施》,國家要在其領土內提供機場、無線電服務、氣象服務及其他航行設施,因此非信號提供國要對其領土內的空中導航負責，這些國家在提供空中導航服務之前,首先要決定是否對其主權領空上的GNSS導航設施進行授權,如果已經(jīng)這么做了,就要繼續(xù)確保由外國提供的GNSS信號的連續(xù)性,同時符合ICAO的《國際標準與建議措施》中關于信號的準確性、可靠性和完好性的最低標準[11]，實踐中,許多國家以過錯責任為基礎,即非信號提供國只有在不充分履行管理和監(jiān)督義務時才承擔責任,而對操作中的過失免責，國家賠償通常沒有責任限額,受害人可能得到完全賠償。然而,國家一般不愿意受外國法的管轄,原告必須向非信號提供國的法院尋求救濟[11]。

測評系統(tǒng)的設計與開發(fā)方面：譚穎臻[6]從基于過程的視角出發(fā)設計并開發(fā)了能夠支持教師找到自身短板弱項并獲得指導建議的應用能力發(fā)展測評平臺。

衛(wèi)星制造商的責任:為了使受害人有更多的求償途徑,航空領域存在受害人向飛機制造商提起索賠訴訟的趨勢,在衛(wèi)星導航中,受害人也可以向衛(wèi)星制造商索賠,最有可能適用的是產(chǎn)品責任規(guī)則。產(chǎn)品責任與缺陷產(chǎn)品造成的損害有關,特別是人身或財產(chǎn)的物理損害,而且還適用于那些與缺陷產(chǎn)品生產(chǎn)者沒有合同關系的案件，GNSS信號故障是否適用產(chǎn)品責任,將由法院根據(jù)因果關系和證據(jù)來決定，無論對于信號接收器還是衛(wèi)星的其他組成部分,都可以考慮產(chǎn)品責任,因為生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)上的任何人都從最后的產(chǎn)品中獲得利益,因此可能獨自或共同對損害承擔責任。

直接用戶的責任:若飛機因衛(wèi)星導航信號故障或失敗墜毀,受害人可以根據(jù)1929年《華沙公約》和1999年《蒙特利爾公約》中有關承運人責任的規(guī)定來起訴航空承運人，地面第三人受到飛行中的航空器或從里面落下的人或物體的損害,可以根據(jù)《羅馬公約》追究航空器運行者的責任。但是,航空承運人的另一身份是衛(wèi)星導航服務的直接用戶,他們可以向衛(wèi)星導航信號提供者追償。

除此之外,GNSS應用中還會遇到國際民用航空的安全、衛(wèi)星導航的融資和成本回收、用戶收費等問題。最近幾年,衛(wèi)星定位應用廣泛,它給人們帶來方便的同時,也觸及到了個人隱私保護的問題。

2 全球導航衛(wèi)星系統(tǒng)的管理模式

針對以上衛(wèi)星導航應用時遇到的問題,主要的衛(wèi)星導航國家制定了相應的政策與法規(guī)。具體到衛(wèi)星導航的管理模式,主要有兩種解決思路:一種是以美國、俄羅斯和中國為代表的單一模式,另一種是以歐盟為代表的混合模式。

1)單一模式

單一模式是指集衛(wèi)星導航的所有人、運行者和服務提供者的角色于一身,如GPS和GLONASS起初是用于軍事領域,后來才擴展到民用領域,這兩個系統(tǒng)的所有人、運行者和服務提供者都是相同的,即美國與俄羅斯的政府，北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)為中國政府所有,相關部門承擔運行與維護工作。

《美國法典》是聯(lián)邦法律的匯編，其中,第10編“武裝力量”(第2281節(jié))和第51編“國家和商業(yè)空間計劃”(第50112節(jié))中規(guī)定了GPS，此外,在第49編“運輸”(第301節(jié))中提到了全國范圍內的差分GPS增強系統(tǒng)。

具體來說,國防部長負責維持和運行GPS,將其用于軍事和民用目的，在軍用領域,國防部長的職責是制定適當措施防止敵對定位,同時確保美國武裝力量有效地使用GPS；在民用領域,國防部長為了和平的民用、商業(yè)、科學使用目的,在全球范圍內,免除直接使用者的費用,維持和運行GPS標準定位服務。此外,與運輸部長協(xié)調GPS在運輸方面的應用事宜,與商務部長、美國貿易代表和其他官員協(xié)調、推動GPS的民用和商業(yè)使用的發(fā)展，國防部長和運輸部長應根據(jù)《國際海事衛(wèi)星通信法》第507條的要求聯(lián)合制定《聯(lián)邦無線電導航計劃》,該計劃每隔不少于兩年的時間進行修訂和更新,計劃及該計劃的任何變更都應公布在《聯(lián)邦公報》上。

在每一偶數(shù)財政年度結束后的不遲于30天的時間里,國防部和運輸部的副部長,作為國家空間定位、導航和授時行政委員會的共同主席,應向參議院的武裝部隊和商業(yè)、科學與運輸委員會和眾議院的武裝部隊、能源與商業(yè)、運輸與基礎設施委員會遞交關于GPS的報告,主要討論系統(tǒng)的能力、運行狀況、與他國的合作情況、未來挑戰(zhàn)等。他們在準備每一個報告時,應咨詢國防部長、國務卿、運輸部長和國土安全部長，在差分系統(tǒng)方面,運輸部從國防部接受退役的地波緊急網(wǎng)絡,并將它與海岸警衛(wèi)隊的海上差分GPS站點合并，同時鼓勵國家差分GPS與商務部的連續(xù)運行參考站合并,將國家差分GPS站點用作星基氣象預測。

美國國會鼓勵總統(tǒng)確保GPS連續(xù)運行且覆蓋全球,對直接用戶不收費，總統(tǒng)向商務部的電信與信息管理局的商務助理秘書提供明確的指導和充足的資源,確保助理秘書能在國際上實現(xiàn)和維持GPS使用的電磁頻譜有效運行,防止其受到破壞和干擾。

1993年《聯(lián)邦空間活動法》確立了俄羅斯發(fā)展空間活動的框架，該法第2條對空間活動下了定義,其中提到空間活動包括衛(wèi)星導航。1995年《關于GLONASS系統(tǒng)用于民事目的執(zhí)行工作法令》首次確認俄羅斯政府承諾GLONASS可用于民用領域,同時建立GLONASS協(xié)調委員會。1996年,俄羅斯運輸部和聯(lián)邦空間局向ICAO和IMO發(fā)出信函,將向全球用戶提供寬段的GLONASS民用信號。1999年2月18日發(fā)布了第38-RP號法令,認可GLONASS的軍、民兩用特點,吸引外國投資這一項目,同時確認俄羅斯空間局為GLONASS的一般客戶,并要求它對GLONASS的運行與發(fā)展中有關民間用戶利益的問題負責。2001年8月,俄羅斯政府通過2002年至2012年“全球導航系統(tǒng)”的聯(lián)邦項目[12]。2007年5月17日,俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令明確GLONASS向國際社會提供無限制的免費導航服務，同時,實施聯(lián)邦目標計劃“維護、發(fā)展和使用GLONASS系統(tǒng)”,旨在增強對民間用戶的導航服務質量,計劃從2012年至2020年。2009年2月14日,《聯(lián)邦導航活動法》生效,這部法律確認GLONASS是俄羅斯聯(lián)邦的財產(chǎn),政府為系統(tǒng)的維護與發(fā)展提供資金。該法規(guī)定GLONASS由政府行政機構、區(qū)域與地方政府運行使用。2010年,政府出臺一系列決議,通過安全規(guī)章來保護GLONASS的應用[13]。

北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)的建設、運行和應用管理,由多個部門共同參與進行。國家有關部門聯(lián)合成立了中國衛(wèi)星導航系統(tǒng)管理辦公室,歸口管理國家衛(wèi)星導航領域有關工作[4]。盡管衛(wèi)星導航立法還是空白,《中國的航天》白皮書(2000年版、2006年版與2011年版)卻明確提到了衛(wèi)星導航問題,這些文件總結了各階段的主要進展,計劃未來的工作,鼓勵國際交流與合作，中國衛(wèi)星導航系統(tǒng)管理辦公室負責制定《北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)發(fā)展報告》(1.0版、2.0版與2.1版),對該系統(tǒng)的現(xiàn)狀、發(fā)展、應用和國際交流與合作等方面進行詳細闡述。此外,國防科工委和國家發(fā)展改革委于2007年聯(lián)合頒布《關于促進衛(wèi)星應用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》,明確了促進衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)規(guī)模化快速發(fā)展的政策措施，2012年,科技部印發(fā)《導航與位置服務科技發(fā)展“十二五”專項規(guī)劃》,旨在推進導航與位置服務技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2)混合模式

Galileo的管理是混合模式，計劃初期,政府部門與私營主體都對項目負責,使風險在二者之間合理分配。Galileo聯(lián)合執(zhí)行體(Galileo Joint Undertaking)就是在此種情況下成立。但在實踐中,私營企業(yè)與政府部門始終無法在該管理模式上達成一致。2007 年1 月1 日,歐洲GNSS監(jiān)督局(the European GNSS Supervisory Authority)正式接管了Galileo聯(lián)合執(zhí)行體的所有任務,負責維護歐洲GNSS項目的公共利益,管理和監(jiān)督歐盟衛(wèi)星導航計劃的資金使用,從而幫助歐盟執(zhí)行委員會處理任何與衛(wèi)星無線電導航相關的事宜[14]。2008年的第683號條例確定歐盟為Galileo計劃的所有權人,歐空局(the European Space Agency)負責系統(tǒng)的運行工作,委員會(commission)代表歐盟確保管理的有序進行,負責處理與安全有關的所有問題，監(jiān)督局尊重委員會在計劃管理方面的地位,并遵守委員會發(fā)布的指導方針,確保系統(tǒng)認證的安全和Galileo安全中心的運行,為系統(tǒng)的商業(yè)化做準備,以達到平穩(wěn)運行、連續(xù)的服務供應和高度市場化的目標。此外,根據(jù)《財政條例》的規(guī)定,監(jiān)督局應該完成委員會交給它的其他任務,特別是在提升應用和服務方面,確保系統(tǒng)各部分得到合理、適當授權的認證機構的認證。

在此基礎上,2012年2月23日,委員會執(zhí)行“制定一份關鍵決策點列表評估Galileo項目中關于地基中心和站點作為項目發(fā)展和部署部分的實施情況的決定”。地基站點一方面包括6個中心和一個站點,另一方面包括四個系列“遠程”站點,該決定對這些站點的功能和位置的選擇進行了分析，該決定的附件明確了Galileo的安全中心建設通過與法國和英國簽訂協(xié)議,GNSS服務中心建設通過與西班牙簽訂協(xié)議,搜索與營救中心建設通過與法國簽訂協(xié)議,Galileo執(zhí)行中心建設通過與相關的成員國簽訂協(xié)議，三個遠程地基站點通過歐空局與服務提供者訂立合同,還有一個站點是通過歐空局與服務提供者簽訂合同,委員會與服務提供者簽訂協(xié)議或訂立合同實現(xiàn)的，Galileo的運行者與服務提供者的關系將由這些協(xié)議或合同來調整。

3 全球導航衛(wèi)星系統(tǒng)的國際協(xié)調

衛(wèi)星導航與其他導航系統(tǒng)有許多不同,它的復雜性主要體現(xiàn)在:潛在用戶廣泛,他們來自不同的國家,受到不同法律和制度的約束;衛(wèi)星導航的信號來源多樣,包括GPS、GLONASS、Galileo和北斗,以及地區(qū)增強系統(tǒng)提供的信號;衛(wèi)星導航的基礎設施分布于全球,無論是空間部分還是地面部分,對國際合作要求高;系統(tǒng)故障對用戶的影響大于現(xiàn)行的常規(guī)系統(tǒng);用戶與供應部分之間的系統(tǒng)綜合與功能分配復雜，正因為系統(tǒng)的復雜性,才需要全球范圍的支持和高水準的國際合作。

衛(wèi)星導航領域的國際合作主要有雙邊合作,信號提供國之間,信號提供國與使用國之間進行磋商與談判。例如,美國與歐共體于2004年簽訂《關于促進、提供和使用Galileo和GPS衛(wèi)星導航系統(tǒng)的相關應用的協(xié)議》,旨在確保Galileo與GPS的無線電的兼容與互操作。2013年5月,中國與斯里蘭卡簽署《關于在斯里蘭卡及印度洋開展北斗/GNSS(全球衛(wèi)星導航系統(tǒng))導航信息服務代理和合作意向的諒解備忘錄》,兩國間的聯(lián)合衛(wèi)星電信港項目于2013年底開通使用,從而為我國提供北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)監(jiān)測與海洋氣象服務[15]。

多邊合作是另一種重要的國際合作形式,主要在國際組織的框架下進行，全球導航衛(wèi)星系統(tǒng)國際委員會(ICG)是聯(lián)合國的一個非正式機構,成立于2006年12月，它隸屬于聯(lián)合國和平利用外層空間委員會(UNCOPUOS),其目的是促進與民用衛(wèi)星定位、導航、授時和增值服務有關的問題及各種全球導航衛(wèi)星系統(tǒng)的兼容和互操作問題的合作與發(fā)展。委員會下設一個供應商論壇,由全球提供衛(wèi)星導航服務的國家組成，當前的供應商包括了四大系統(tǒng)和其他一些計劃中的增強系統(tǒng)供應商[16]，委員會下設的四個工作組的具體職責是:A組負責兼容性和互操作性問題;B組負責提高全球導航衛(wèi)星系統(tǒng)服務性能問題;C組負責信息傳播和能力建設問題;D組負責國家和區(qū)域有關機構及相關國際組織的協(xié)調問題[17]。從委員會的工作內容來看,更多是考慮技術層面的問題,很少涉及衛(wèi)星導航相關的法律問題。

國際民用航空組織(ICAO)是根據(jù)1944年《芝加哥公約》建立的國際組織,它隸屬于聯(lián)合國,專門負責管理和發(fā)展國際民航事務,從1947年5月正式成立以來的六十多年中,對推動國際民用航空事業(yè)和國際航空法的發(fā)展,起了積極的作用。國際民航組織在第28屆法律委員會上達成共識:全球導航衛(wèi)星系統(tǒng)應該與《芝加哥公約》、公約的附件以及其他國際法原則一致[18]。ICAO又通過了一系列法律文件,如《國際標準與建議措施(公約附件十)》、《國際民航組織關于CNS/ATM系統(tǒng)的實施和運行的政策聲明》、《關于全球導航衛(wèi)星系統(tǒng)服務的國家權利和義務章程》、指導方針與原則、項目清單、交換信函等[6]。這些文件主要解決GNSS的國家主權、普遍使用原則、連續(xù)性、認證等問題,雖然也多次對責任問題進行探討,但是它的職責范圍限于航空領域,無法涵蓋衛(wèi)星導航的所有應用領域。

此外,在國際電信聯(lián)盟(ITU)框架下,啟動了衛(wèi)星導航系統(tǒng)的頻率協(xié)調工作，主要的衛(wèi)星導航提供國開展頻率協(xié)調工作,參與世界無線電通信大會及其研究組、工作組會議，除了這些國際組織對衛(wèi)星導航進行協(xié)調外,國際性的學術活動也增進了各方的交流,主要有國際衛(wèi)星導航學術會議、美國導航協(xié)會會議、慕尼黑衛(wèi)星導航峰會、中國衛(wèi)星導航學術年會等。

4 結束語

針對衛(wèi)星導航應用時出現(xiàn)的國家主權、普遍使用、服務的連續(xù)性與質量、認證與責任的問題,美國、俄羅斯與中國采用單一的管理模式,即政府集衛(wèi)星導航的所有人、運行者和服務提供者的角色于一身。歐盟則采用混合模式,管理主體包括歐盟及其成員國、歐空局、歐洲委員會與私營主體。美國在國家政策制定與立法方面領先于其他國家,從GPS投入運營至今,美國各部門、機構已出臺上百部與GPS有關的政策法規(guī)。相比而言,我國在北斗導航系統(tǒng)的立法體系中只有航天政策這一要素,缺乏法律和技術性規(guī)范文件，因此,我國應加快航天立法的步伐,并積極參與GNSS的國際協(xié)調與合作,包括簽訂雙邊條約、在ICG、ICAO與ITU的框架下進行交流與磋商。

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