行政事業單位部門預算管理工作中存在的問題和對策

賀娟

【摘 要】行政事業單位實行部門預算是我國圍繞公共財政體制建設所推行的一系列改革的主要內容之一，隨著財政財務改革的逐步深入，行政事業單位的預算管理工作日趨規范，預算執行率逐步提高，但仍然存在一定的問題。本文闡述了部門預算編制和執行中存在的問題，并結合實際情況提出了建議與對策。

【關鍵詞】行政事業單位；部門預算；編制與執行；問題對策

一、部門預算的內容及編制規程

部門預算實行“一個部門一本預算”的綜合預算管理，其內容包括一個部門所有的收入和支出。其核心思想是將部門依法取得的包括所有財政性資金在內的各項收入和支出，都按照統一的編報內容和形式在一本預算中反映，實行統一管理，統籌安排，綜合平衡。

部門預算編制采取自下而上的匯總方式，從基層預算單位編起，逐級匯總。編制程序實行“二上二下”的基本流程，最終由財政部門根據各級人大批準的預算草案以法律文件的形式批復部門預算。

二、預算單位在部門預算管理工作中存在的問題

（一）預算編制中存在的主要問題

1、不重視預算編制。部門預算改革推行幾年以來，各單位逐年完善部門預算編制工作。但從實際工作中發現，有些單位對部門預算仍未給予足夠的重視，在預算編制過程中馬虎應對，使部門預算缺乏前瞻性，既沒有結合本單位的事業發展目標也沒有考慮財力可能，報預算時編天書，報天文數字；有的單位部門預算從項目名稱到金額幾乎年年一樣，和實際工作嚴重脫節。

2、沒有樹立績效觀念。績效觀念就是要求資金使用達到應有的成績和效果，并取得良好的經濟效益和社會效益。但在實際工作發現仍存在以下現象：一是有些單位勤儉節約意識仍比較薄弱，在部門預算“一上”中就能反映出存在一定的鋪張浪費、大手大腳使用財政資金的現象。比如有的資產未到報廢時間就要求更新換代；仍安排大額的慶典支出等。二是項目支出預算只著重于項目資金的申請，而不是關注項目的實際需要，有的單位為多爭取財政資金，甚至虛報項目，有意從粗從寬編制項目支出預算，造成預算和實際需要的嚴重脫節。

3、編制方法不科學。行政事業單位目前使用零基預算法編制預算，即以零為基底，從根本上研究分析每項預算有否支出的必要和支出數額的大小。但在實際工作中，有些單位習慣于以上一年度的實際支出數為基礎修修補補，沒有全盤考慮本單位的事業發展目標，憑以往的經驗和主觀理解按“上年基數+本年調整”的傳統模式來編制預算，結果往往與實際情況有差距，直接影響下一年度預算的執行。

4、單位報帳員素質不高。預算編制人員的業務素質和業務技能直接影響到部門預算編制質量，在預算編制的填報工作中，有的報帳員在“支出項目錄入表”中沒有分清不同的資金來源渠道應按不同的類款項填列，如：將教育費附加支出混填到普通教育支出；在支出經濟分類科目中漏選科目，造成經費“短缺”；不了解政府采購項目的填報范圍，屬于政府采購項目的未填列“政府采購預算表”；沒有按照規范的項目名稱填報；沒有按照統一順序進行排序等等，嚴重影響了部門預算編制質量。

（二）預算執行中存在的主要問題

1、自主調整“款”級科目之間的經費支出。依照規定，預算單位基本支出自主調整的范圍僅限于人員經費或日常公用經費支出經濟分類“款”級科目之內的必要調劑，人員經費和日常公用經費之間不允許自主調整。但在實際執行過程中常常存在人員經費占用日常公用經費，或日常公用經費占用人員經費的現象。

2、項目支出執行效率較低。實際工作中發現，基本支出預算執行效率普遍較高，與之相比較，項目支出預算執行效率較低。一是項目支出的可行性論證不夠。有的單位在做項目支出預算時過于倉促，未做好充分的前期準備及可行性論證，造成了項目在實施過程中出現困難，甚至無法實施。二是項目安排后組織實施不積極。有的單位在項目申報并得到資金安排后組織實施不及時、不積極，甚至超過了規定的采購期限仍未實施，造成了資金的閑置浪費。三是改變項目資金用途或者突破項目支出預算數的現象時有發生，造成預算執行剛性減弱。四是仍存在重建設輕管理的現象。比如教育部門有些學校，每年在教育經費中安排大量的電子閱覽室、人機對話室、科學實驗室等各類功能室建設資金，但從實際使用情況來看，有些學校的功能室主要是為了適應等級評估和特色教學的需要，有的未能達到原設計要求和使用功能，有的建成后未能充分加以利用并發揮出應有的效果，使用率比較低下。

3、資金來源渠道和支付方式的多元化，使部門容易突破預算。從部門預算資金來源渠道看，既有財政撥款，又有非稅收入等。另外，還有一些渠道的資金沒有和預算編制結合，游離于預算管理之外，例如：從上級或其他有關部門撥入的專項資金，如科研經費、課題補助經費等。從資金支付方式看，既有基本賬戶的支付又有零余額賬戶的支付；既有國庫直接支付的工資支出、財政直接支付的項目資金支出，又有財政授權支付的項目支出、零星支出和購買支出等。由于資金來源渠道和支付方式的多元化，從而導致部門預算執行彈性增長，剛性減弱。

4、會計核算口徑與部門預算口徑不一致。例如，財政部門根據制定的依據在下達某一預算指標時將其歸口在人員經費支出，但在實際執行過程中，根據發生的經濟業務的內容和性質，進行會計核算時應將其列支在日常公用支出“勞務費”這個會計科目。由于核算口徑與預算口徑的不一致，增加了會計核算、財務分析、部門決算的難度，同時也增加了預算執行的難度。

三、做好部門預算管理工作的幾點建議

（一）重視對預算單位的培訓工作，強化預算意識。

1、每一年度部門預算編制工作開始前，對單位領導通過召開工作會議等形式，對部門預算編制的重要性、編制原則、編報要求等進行專題講座。部門預算編制工作涉及到單位的人事、資產、財務等業務，是一項系統工程，要求單位領導親自主持部門預算的制定，成立“編制部門預算工作小組”，集中匯審編制預算，形成以財務部門具體實施、其他部門密切配合、領導重視、部門支持的工作格局，保證預算編制質量和報送時間。

2、加強對單位報賬員的業務培訓。通過業務培訓提高單位報帳員的思想認識、職業道德修養，促進單位報賬員改進工作方法、提高工作效率，掌握“零基預算”的科學編制方法，順應改革發展。

（二）提高部門預算編制的科學性、準確性、可靠性。

1、定額管理和項目管理相結合。基本支出的預算根據財政部門制定的定額標準編制預算草案，其中，人員經費以及日常公用經費中以人員為計算對象的部分，根據編制數或編內實有人數與各項定額標準核定；以物耗為計算對象的部分，根據單位實物數量與實物費用定額標準核定。項目支出的預算，首先，應體現綜合預算的原則，即應體現預算內外資金、當年財政撥款和以前年度結余資金統籌安排的要求，不能盲目地鋪攤子，爭項目，要準確把握部門的工作重點，認真估算各項業務所需資金。其次，應體現科學論證、合理排序的原則，申報的項目應當進行充分的可行性論證和嚴格審核，分輕重緩急合理排序后視當年財力狀況擇優進行安排，讓預算審批部門了解其主要任務，統籌兼顧，保證重點。

2、促進常規性項目的橫向可比性。對經常性的專項業務費項目統一項目名稱、統一排序，并測算出同級別同類別的預算單位常規性項目支出的建議數，使常規性的項目支出在正常范圍內上下浮動，促進常規性項目的橫向可比性，便于人大代表的審閱及預算審批部門的審批。例如，教育部門的免費義務教育財政補助安排的“教學教材”、“學生課本資料”、“練習本”等專項業務費用的支出，應測算出生均數，便于同級同類學校該項目支出的比較。

3、全面推行資產管理與預算管理相結合。單位應在資產清查的基礎上摸清家底，盤活存量資產，根據單位履行工作職能和事業發展的需要，確定各類資產的配置標準，最后將存量資產使用狀況與資產配置標準進行合理匹配后，提出項目支出預算。單位應將資產配置作為資產管理和預算管理的結合點，嚴格執行最新的辦公設備等資產配置標準，達到政府采購標準的要同時申報政府采購計劃，切實將資金安排及使用引導到重點工作上。

4、加大在預算中統籌安排結余資金的力度。近幾年，財政部門加大了對單位結余資金的管理力度，結余資金全部統籌用于編制以后年度部門預算，結束了多年來結余資金一直游離于預算之外的現象，提高了部門預算編報的全面性、完整性。按預算管理的有關規定，結余資金不得用于提高人員經費的開支，應全部統籌用于本部門項目支出的預算。

5、細編項目支出預算，既要有項目業務內容也要有明細的經濟科目內容。項目支出預算應按兩種情況分類，一是支出功能分類，主要反映預算單位的各項職能活動，說明預算單位做了什么，是辦了教育，還是發展了科技；二是支出經濟分類，主要反映支出的具體用途，說明錢是怎樣花出去的，是付了人員工資，還是購置了辦公設備。

6、項目支出預算中預留機動資金。建議在項目支出預算中按項目支出預算總額的10%-15%預留機動資金，解決應急、安全及項目內調劑使用，增強預算編制的科學性及預算執行的可操作性。

（三）提高部門預算執行效率。

1、加快預算執行進度。部門預算一經批復，各單位應結合實際進行預算執行進度分析，及時組織收入，科學合理安排支出，降低預算支出的波動幅度，加快預算執行進度，減少前期松后期緊，年底突擊花錢的現象。嚴格執行項目支出預算，積極組織項目的實施，對于達到政府采購標準的項目支出，應明確規定采購項目的采購期限，以督促單位盡快組織實施采購計劃。對某一預算年度安排的項目支出連續兩年未使用或者連續三年仍未使用完成形成的剩余資金，財政部門應終止該項目計劃，應視同結余資金管理，在下一年度的部門預算中重新進行統籌安排。通過加強對項目支出預算執行的管理，杜絕單位虛報項目支出或不進行充分科學論證導致項目支出無法實施的現象，提高財政資金使用績效。

2、加強對預算執行過程的控制和結果的反饋。重視預算執行過程的控制，統一部門預算口徑與會計核算口徑，通過會計電算化等先進技術手段將會計核算軟件與部門預算管理銜接，建立預算預警模塊，對預算收入完成情況，預算支出情況，預算調整情況進行監控，計算出每月執行進度率、執行差異率，分析對預算目標的影響，并及時向預算單位進行反饋，采取措施糾正執行偏差，不斷完善事前計劃、事中控制、事后總結反饋的管理體系，促進預算目標的全面完成。單位應當加強決算管理工作，確保決算真實、完整、準確、及時，加強決算分析工作，強化決算分析結果的運用。

3、推進國庫集中收付制度的執行。國庫集中收付制度其核心內容是通過國庫單一賬戶對國庫資金實行集中管理。建議單位將預算內外資金全部納入零余額賬戶統一管理，取消在其他銀行開設的賬戶，通過支付渠道的單一化從而達到提高財政資金的可控性及執行力。

4、建立科學的績效評價制度，有效評估部門預算執行情況。通俗地講，財政支出績效的實質就是政府資金投入與支出效果的比較，包括：該不該辦這事（目標）？花多少錢辦（預算）？是否值得（評價）？部門預算支出績效評價應當以項目支出為重點，重點評價一定金額以上、與本部門職能密切相關、具有明顯社會影響和經濟影響的項目，通過開展支出績效評價考核，控制成本費用支出，降低單位運行成本，提高資金使用效率。財政部門應建立一套科學完善的績效評價體系，根據預先確定的績效目標，將效益的評價結果同各部門的考核獎懲制度緊密結合起來，使績效考評制度真正得到貫徹，為提高部門預算執行力提供保障。

（四）硬化預算約束，加大預算監督力度。

預算一經確定就不能隨意調整和追加，確實需要調整的必須按規定程序報批，要充分發揮人大監督、財政監督、紀檢監督、審計監督的作用，增強單位依法理財的自覺性和責任感。

四、結語

我國部門預算起步較晚，仍存在許多問題和不足，需要不斷地研究、探索相應對策和措施，努力規范和完善部門預算的編制、執行、考評和監督，最大限度地發揮財政資金使用績效。

參考文獻：

[1]李偉：行政事業單位部門預算管理研究[J]財會研究，2010（10）

[2]劉麗莉：行政事業單位部門預算改革與會計核算的協調[J]商業經濟，2007（2）

[3]石琪琪：提高部門預算編制質量的建議[J]中國財政，2008（8）