泰山石資源保護的法律問題及對策

摘 要：泰山作為世界自然與文化雙重遺產，是全人類共同的寶貴財富。泰山特有之物泰山石因其品質和獨特的歷史文化底蘊，被海內外譽為“鎮宅之寶”。然而，近年來泰山石的開采、買賣，給泰山石資源帶來了嚴重的破壞。對于泰山石資源的法律保護有不足之處，如法律過于寬泛，難以具體解決實際問題，民眾對泰山石所有權的認識與法律存在沖突等，相應的法律對策如下：應充分運用立法手段，堅持預防為主；對于泰山石的交易行為進行嚴格執法。

關鍵詞：泰山石；資源保護；法律問題

中圖分類號：D910.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）17-0077-02

泰山石的概念有廣義狹義之分。廣義的泰山石指整個泰山山系的巖石資源；狹義的泰山石又稱“泰山奇石”，主要指泰山主峰及其周邊地區具有特定石質、紋理，被賦予傳統文化底蘊的石頭。本文所指的泰山石是狹義的泰山石，即泰山巖石資源中最具價值的部分。在泰山石的價值被人們了解和認可之后，隨之而來的是在開發過程中，泰山石資源的嚴重流失甚至是泰山周邊原始地貌的破壞。

一、泰山石資源保護現狀

在自然與文化雙重因素影響下，泰山石的價值為人們所認知和了解，隨之而來的是開發過程中泰山石資源的流失嚴重。為了采石，泰山周邊有大量山頭被炸，造成原始地貌的嚴重破壞。特別是2009年泰山西麓發現大量玉石礦藏后，進一步刺激了各種開采活動。目前，核心景區以外的很多地區都存在著非法開采問題。

各種環山公路的建設過程中，大量山丘被炸平，給泰山石資源帶來無可挽回的損失。現在，泰山景區南麓已經被道路包圍，原始地貌被改變，隨處可見炸山后支離破碎的巖石。泰山索道修建中也發生過破壞地貌的事件。

近年來為了保護泰山自然資源，泰安市頒布了《泰山風景名勝區保護管理條例》，其中第12條第2款規定：嚴禁在泰山風景名勝區內從事開山、采石、挖土、取沙、殯葬活動。該條款明確具體地指向了泰山石資源的保護問題，有里程碑式的意義。該條例第9條規定：泰山風景名勝區按其景觀價值和保護需要，以各游覽景區為核心，實行四級保護。①

另外，為了嚴格保護泰山石資源，進一步規范奇石市場秩序，制止私采濫挖泰山石和非法買賣大型奇石行為，切實保護泰山景區及其周邊生態環境，泰安市政府曾于2006年8月16日依據《中華人民共和國礦產資源法》、《山東省地質環境保護條例》、《泰山風景名勝區保護管理條例》等有關的法律法規，泰安發布了關于泰山石保護及奇石市場綜合整治的通告。這些均有對違法采挖泰山石、采撿石頭以及違法經營泰山石的相應的處罰規定。

二、泰山石資源保護存在的法律的問題

第一個方面是法律過于寬泛，難以具體解決實際的問題。在整部《泰山風景名勝區保護管理條例》中只有第12條第2款規定：嚴禁在泰山風景名勝區內從事開山、采石、挖土、取沙、殯葬活動。然而在現實執法過程中，第12條第2款規定的“開山、采石”活動的性質很難認定。“開山、采石”是否專指大規模地利用機械設備開采？如果禁止個人揀泰山石，是否具有合法性？泰山石非法開采的情況是多種多樣的，開采者和開采規模有著很大差異。很多收集泰山石的人都是以個體為單位，規模小、分散程度高、情節難以認定，造成了執法過程中的困難。現有的法律對于泰山石的保護往往只停留在表面，操作性存在疑問。

第二個是民眾對泰山石所有權的認識與法律存在沖突。一個看似簡單卻難以回答的問題：居民作為民事主體究竟是否對泰山石享有所有權？我國《民法通則》第73條第1款明確規定：“國家財產屬于全民所有”。這一規定表明社會全體共同擁有礦產資源，這種共同擁有是我國國家公共財產權的特征之一，但是這一特征也同時決定了所有關系中的每一個民事主體既是礦產資源的所有者又不是礦產資源的所有者。從法理和民法學的角度分析，說每個民事主體都是礦產資源的所有者，是因為按照法律共同擁有即意味著每個個體都擁有礦產資源財產的所有權，正是每人所有權的集合才構成共同擁有的權利，也就是所謂的“全民所有”；但是我們也可以認為民事主體不是礦產資源的所有者。理由很簡單，因為在共同擁有的情況下，只有每個個體所擁有的所有權同其他人的所有權相結合構成公共所有權時才能發揮作用。作為居民來說，他既沒有特殊的權力去決定礦產資源的使用，也不能根據《民法通則》上規定的所謂“全民所有”去索取國家財產的任何一個特殊份額。

自然資源所有權是所有人依法獨占自然資源，并表現為占有、使用、收益、處分等四項職能，包括國家所有權和集體所有權。我國《憲法》第9條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；有法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。根據法律規定可以看出，泰山石資源的所有權應該屬于國家所有。然而長期以來，民眾對泰山石等資源一直有著“先占先得”的觀念，特別是山區居民認為對世代生活之處的自然資源有占有權。調查中，我們發現民眾雖然認識到有必要保護泰山石，但僅僅認為這是道德上的要求，對所有權很少有清醒的認識，這對泰山石的保護是巨大的挑戰。現行法律的規定和民眾的心理落差是客觀存在的，需要長期的認識過程。

第三個是執法力量不足。泰山風景區面積多達468平方公里，區內景觀復雜，給執法工作帶來巨大困難。與此相對應的管理人員嚴重不足。泰山管理委員會是直接負責景區運行和保護的機構，公安、武警等部門履行護林防火等職責。面對廣闊的景區，各機構有限的人員難以做到有效監控，很多破壞泰山石的行為不能得到有效控制。

第四是不同級別景區環境保護失衡。《泰山風景名勝區保護管理條例》將泰山景區分為四個等級，意圖是突出重點，特別保護主峰玉皇頂及其周邊地區。在現實過程中，玉皇頂周邊地區確實得到了有效保障，杜絕非法采石活動。但是在第二、三、四級的景區中，很多景區并沒有得到應有的保護。特別是知名度不高的一些原始景區被掠奪性開發，造成嚴重后果。

三、法律對策與建議

泰山石的濫炸濫采不僅損害了泰山石資源的合理開發與可持續利用，其開采造成的環境污染和破壞也十分嚴重，影響了泰山的自然景觀和生態環境，這也與目前我國積極倡導的實現可持續發展，樹立科學發展觀的思想相違背。

目前為止，我國還沒有規范山石開采環境問題的專門的法律法規，《環境保護法》、《礦產資源法》等法律對山石開采之后產生的環境問題僅有原則性規定，而與之配套的實施細則和條例規章等還很不到位。國土資源部2009年發布的《礦山地質環境保護規定》雖然規定了礦業開采環境恢復的相關情況，但是在《礦產資源分類細目》中卻沒有對“風景石”這種涵蓋多種礦產資源的集合種類物的規定，我國現行法規并沒有明確諸如泰山石一類的“風景石”算不算礦產，以致泰山石的法律地位非常尷尬，《礦山地質環境保護條例》對于泰山石資源并不能得到很好的適用。

地方政府可以并應該進行相關立法嗎？答案是肯定的。對于可能出現的環境問題，應充分運用立法手段，堅持預防為主，在科學預見的基礎上超前立法，對可能出現的污染、破壞提出預警，對具有創新意義的立法項目，要適時立法，以彌補國家立法的不足。地方立法很重要的一個作用就是發揮地方特色，因地制宜治理。泰山石作為泰山文化的一種象征，在實踐中已經具有相當高的認可度，在現有法規不健全的情況下應主動立法對其進行特殊保護。我們建議，地方政府應立法制定泰山石被非法開采后的環境恢復制度。

在泰山風景區實地考察過程中，被炸開的裸露山體和周圍破壞的植被讓我們觸目驚心。對于此類炸石采石行為應積極預防，但是對于已經破壞了的山體局部環境進行生態恢復是亟待解決也是必需的。我們認為建立坑地復墾及環境要素恢復制度是解決該問題的首選。坑地復墾及環境要素恢復制度的核心內容是恢復原有土地用途或經有權機關批準后建立新的土地用途，同時對該區域內的各項環境要素進行恢復[2]。這里，環境要素是指大氣、水、土壤、動植物等要素，針對泰山炸石坑地來說主要是土壤、植被等。在具體法規制定時應重點考慮環境水平這一衡量因素，泰山作為風景名勝區重在觀賞價值，如何進行環境恢復而不失采挖泰山之前的自然風貌是值得立法者斟酌考量的。

立法之外，在對泰山實地考察的過程中我們注意到泰山風景區及泰山周邊地區濫采濫挖的行為仍然屢禁不止，甚至有人以開挖泰山石為業，將其當成了發家的搖錢樹。這就要求執法部門重視執法過程中的問題，創新執法方式，加大執法力度，使對泰山石的保護落到實處。

其次是對于泰山石的交易行為進行嚴格執法。將泰山石進行交易而獲利是采石者的最終目的，對此應進行嚴格控制。首先，嚴禁亂擺亂放大型泰山奇石。凡經營泰山石的，應進入指定的交易市場或者指定店面進行統一管制。其次，嚴禁非法交易泰山石。所有經營泰山石的個體應取得營業執照并服從市場管理，向管理部門繳納有關稅費。最后，對于干擾或阻礙公務人員依法執行公務的或者屢教不改的，應嚴肅處理；構成犯罪的應依法追究刑事責任。

立法與執法雙管齊下才能真正保證泰山石資源保護落到實處。我們也有理由相信，通過社會各界共同努力，泰山石資源保護的道路會越走越寬，成效會越來越顯著。我們也有理由期待，泰山石資源保護在取得明顯效果后可以作為成功范例推廣到全國各大名山風景區，這將更有利于推動全國范圍內建立統一的名山風景區石資源的保護開發與利用，到時出臺一部專門的法律或法規也更成為可能，那么泰山石資源保護的第一步將具有里程碑式的價值，我們的任務和努力也將更有意義。

參考文獻：

[1]李明璞，曹娜.以科學發展觀引領地方環境立法——關于湖北省環境立法的思考[J].楚天主人，2010（4）.

[2]江平，李顯冬.中國礦業立法研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2006.