住房公積金管理中心內(nèi)部控制初探

摘 要：住房公積金內(nèi)部控制對有效管理公積金具有重要的作用，公積金管理中心內(nèi)部控制十分必要。提出公積金中心內(nèi)部控制框架的初步構(gòu)想，并進(jìn)一步從如何建立公積金中心內(nèi)部控制制度、防范公積金中心內(nèi)部控制道德風(fēng)險等方面提出相關(guān)對策：符合程序相互牽制的要求；要權(quán)責(zé)明確；要賞罰明確。

關(guān)鍵詞：住房公積金；風(fēng)險管理；內(nèi)部控制

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）17-0056-03

住房公積金內(nèi)部控制是指住房公積金管理中心對各個內(nèi)部部門、分支機構(gòu)以及其工作人員所從事的業(yè)務(wù)活動制定的一系列方法、措施和程序的總稱，從而達(dá)到對上述部門、機構(gòu)及業(yè)務(wù)活動進(jìn)行風(fēng)險控制、制度管理及相互制約的目的，最終完成既定的工作目標(biāo)和防范各類風(fēng)險的發(fā)生。

一、公積金管理中心內(nèi)部控制的必要性分析

公積金中心是公眾資金管理機構(gòu)，既不同于一般的行政機關(guān)、事業(yè)單位，也不同于金融機構(gòu)，是不以盈利為目的的獨立的事業(yè)單位，以管理好、運用好住房公積金為己任。一方面要保證住房公積金專用性，規(guī)范住房公積金的提取使用，確保政策的貫徹執(zhí)行；另一方面要履行住房公積金的保值和歸還職責(zé)，為了保值就需要進(jìn)行貸款等業(yè)務(wù)，就需要防范資金風(fēng)險和損失。因此，加強內(nèi)部控制建設(shè)是公積金管理中心正常運行的必要保障，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）公積金管理中心內(nèi)部控制是有效防范各類風(fēng)險發(fā)生的需要

住房公積金的運用是發(fā)放個人住房貸款、購買國債。發(fā)放貸款和購買國債必須按期收回本息才能保證公積金中心的正常運作，否則將造成風(fēng)險損失，以前發(fā)生的郴州公積金中心的李樹虎案、北京公積金中心的梁山案都說明了在日常管理中注意防范風(fēng)險的重要性，而防范風(fēng)險就需要通過加強內(nèi)部控制來完成。

（二）公積金管理中心內(nèi)部控制是進(jìn)行規(guī)范化管理，提高管理水平的需要

住房公積金的運用必須遵循安全性、流動性、效益性和政策性相結(jié)合，這就要求進(jìn)行規(guī)范化管理，各地公積金中心成立以來，在管理上做了有益的探索，但由于先天不足，許多業(yè)務(wù)運作仍不規(guī)范，運作機制仍不健全，各部門和崗位的權(quán)力分配不合理，也未形成相互制衡機制，使一部分內(nèi)部人員濫用職權(quán)成為可能，直接影響公積金中心的目標(biāo)實現(xiàn)，為此，通過建立內(nèi)部控制，實行規(guī)范化管理，大力提高公積金中心的管理水平是很有必要的。

（三）公積金管理中心內(nèi)部控制是貫徹落實《住房公積金管理條例》，維護(hù)公積金所有者合法權(quán)益的需要

住房公積金屬于繳存公積金的職工個人所有，公積金存在的風(fēng)險和造成的損失必然影響到職工的切身利益。在歸集、提取、貸款工作中，既要考慮到個體利益也要考慮到整體利益，只有維護(hù)整體利益也才能實現(xiàn)個體利益，明確的職責(zé)、細(xì)化的制度、健全適應(yīng)的崗位、制衡機制是貫徹落實《住房公積金管理條例》，維護(hù)公積金所有者合法權(quán)益的保證。

二、建立公積金中心內(nèi)部控制框架的初步構(gòu)想

完善的住房公積金管理中心內(nèi)部控制的建立需要公積金人的共同努力和探索，筆者從內(nèi)部控制框架構(gòu)建的視角出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面入手。

（一）要實現(xiàn)縱向控制

公積金中心所建立的內(nèi)控機構(gòu)應(yīng)當(dāng)集行政檢查監(jiān)督、業(yè)務(wù)稽核內(nèi)部審計和內(nèi)部管理控制于一身，對公積金管理中心的所有業(yè)務(wù)活動和運作風(fēng)險進(jìn)行全面控制，直接向中心主任負(fù)責(zé)。同時，中心的內(nèi)控機構(gòu)向分中心（管理部）指派專（兼）職人員作為內(nèi)控人員，參與分中心（管理部）業(yè)務(wù)管理，就監(jiān)督職責(zé)來講直接向中心的內(nèi)控機構(gòu)負(fù)責(zé)。

（二）要達(dá)到橫向相互制約

這要求中心各部門、各崗位人員均要處于制約機制的約束之中。一是各部門各崗位人員按照《住房公積金管理條例》規(guī)定、業(yè)務(wù)規(guī)程的要求自律并相互制衡。公積金中心業(yè)務(wù)運作中的各個環(huán)節(jié)崗位包括歸集、提取、貸款、會計等具有聯(lián)系性，構(gòu)成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)過程，但是各個環(huán)節(jié)和崗位又是相對劃分開的，具有相對獨立性，因此，建立業(yè)務(wù)過程的內(nèi)部控制時，不同崗位要保持相對獨立性，明確劃分每一崗位的權(quán)利和責(zé)任，每一個崗位人員分別按照《住房公積金管理條例》及業(yè)務(wù)規(guī)程要求進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，履行崗位職責(zé)；同時，對每一業(yè)務(wù)崗位的操作設(shè)計必須對相應(yīng)的的權(quán)力設(shè)立制衡措施，不能設(shè)置沒有監(jiān)督和制約的權(quán)力，做到既保持相對獨立又相互制約、相互牽制。二是職能處室對分中心（管理部）按崗位責(zé)任制和目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)行考核管理。職能處室如歸集處、貸款處、提取處、計財處等應(yīng)定期和不定期對分中心（管理部）對口業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查監(jiān)督。一要檢查對口業(yè)務(wù)崗位人員的履責(zé)情況，是否按規(guī)程辦理業(yè)務(wù)，程序是否符合標(biāo)準(zhǔn)，手續(xù)、資料是否規(guī)范齊全，有無舞弊行為等。二要考核業(yè)務(wù)目標(biāo)任務(wù)完成情況，分析目標(biāo)任務(wù)完成好壞的原因，指出存在的問題，提出下一步工作要求等。三是內(nèi)控稽核部門對業(yè)務(wù)活動和財務(wù)會計活動進(jìn)行再監(jiān)督。內(nèi)部稽核部門是專門從事內(nèi)部控制和核查的部門，相對于其他職能處室來講，具有相對獨立性、超然性、權(quán)威性，稽核部門的內(nèi)控職能也不同于其他職能處室。從某種意義上說，它是內(nèi)控的最后一道關(guān)口，同時，它可以對任何一項業(yè)務(wù)，任何一個崗位進(jìn)行檢查。

（三）要做到相向反饋

公積金中心內(nèi)部控制，不能缺少對內(nèi)控執(zhí)行情況的反饋，對內(nèi)控執(zhí)行情況的反饋包括以下幾個方面。一是預(yù)警預(yù)報。中心應(yīng)建立圍繞著資金運作、業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險防范、資產(chǎn)安全等業(yè)務(wù)的定期分析、信貸資產(chǎn)質(zhì)量評估、各種憑證、賬表核對以及業(yè)務(wù)活動的事前、事中和事后監(jiān)督制度，既即時了解業(yè)務(wù)運作情況，把帶有苗頭傾向性的問題預(yù)測預(yù)報以降低風(fēng)險，又能考核指標(biāo)完成情況。二是信息反饋。中心必須保證信息傳遞及時、暢通無阻，目的是便于決策和糾偏。由于監(jiān)督控制的基礎(chǔ)是信息，而信息的取得需要通過反饋，反饋的過程就是信息的變換過程，正是信息反饋作用的存在，才能發(fā)揮控制的機能，并且控制全過程均離不開信息及其反饋過程。三是內(nèi)控評價。只有通過對內(nèi)控的評價才能了解內(nèi)控狀況，掌握內(nèi)控效果的優(yōu)劣，以進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)控工作，中心對內(nèi)控評價的內(nèi)容應(yīng)包括：制定的各項規(guī)章制度是否覆蓋了各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，是否存在空白點，深度是否到位，各項規(guī)章制度能否被認(rèn)真執(zhí)行，是否存在不切實際無法執(zhí)行，內(nèi)控制度、辦法是否能發(fā)揮應(yīng)有的作用并取得滿意的效果。四是及時調(diào)整。執(zhí)行在內(nèi)控實施過程中，有些制度、方法不適應(yīng)或不切合實際，應(yīng)予以調(diào)整和補充，以便日趨完善。

三、公積金中心內(nèi)部控制制度建立的對策與建議

內(nèi)部控制制度的完善是構(gòu)建公積金中心內(nèi)部控制的關(guān)鍵。公積金中心所建立的內(nèi)控制度，應(yīng)注意以下幾個方面的問題。

（一）符合程序相互牽制的要求

依據(jù)內(nèi)部控制不相容職務(wù)相互分離的原則，業(yè)務(wù)處理程序中的授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄、檢查等環(huán)節(jié)，不能由一個人或一個部門去完成。因此，中心在制訂內(nèi)控制度時，要對各項業(yè)務(wù)，尤其對提取、貸款、財務(wù)會計業(yè)務(wù)在制度上要明確業(yè)務(wù)流程，環(huán)環(huán)緊扣，對不相容的崗位進(jìn)行清理，如貸款業(yè)務(wù)中的受理崗位、審核崗位、審批崗位、貸后管理崗位中，受理崗位可以辦理受理、調(diào)查業(yè)務(wù)，但不可以審批，也不能從事貸后管理；審批崗位不能從事受理、貸后管理業(yè)務(wù)；貸后管理崗位不能從事受理、調(diào)查、審核、審批業(yè)務(wù)。再如會計業(yè)務(wù)中的出納崗位不能兼管稽核、會計檔案保管和收入、費用、債權(quán)債務(wù)賬目的登記工作。

（二）要權(quán)責(zé)明確

對各部門、各崗位都要明確權(quán)限，同時明確責(zé)任，并做到權(quán)限與責(zé)任的適應(yīng)和對等。如貸款業(yè)務(wù)中，貸前調(diào)查人要對申請材料的真實、完整、合法、有效性負(fù)責(zé)，對借款申請人償還能力、購房真實性調(diào)查結(jié)果負(fù)責(zé)，有權(quán)提出是否同意貸款的明確意見，有權(quán)提出對貸款額度、期限、擔(dān)保方式、需落實的貸前條件、劃款方式等方面的建議；貸款審批人要對借款人資格條件、借款用途、額度、比例、期限等負(fù)主要責(zé)任，同時有權(quán)決定是否同意貸款，有權(quán)決定貸款額度、期限、比例等；貸后管理人員負(fù)責(zé)貸后檢查、本息收回、合同內(nèi)容變更、信息管理、檔案管理等，有權(quán)提出提前收回貸款、處置抵押物等主導(dǎo)意見或建議等。

（三）要賞罰明確

公積金中心要做到在制度面前人人平等，所有人均應(yīng)當(dāng)在制度的約束下開展業(yè)務(wù)活動，對于那些不遵守制度、不履行職責(zé)的行為，制訂相應(yīng)的追究、查處責(zé)任和懲罰辦法，終身追究制固然是明確責(zé)任，懲罰違紀(jì)違法行為的措施，但也不是萬能的，有明顯的滯后效應(yīng)，也過于龐統(tǒng)，因此，還要建立其他的賞罰制度，同時嚴(yán)格執(zhí)行，及時兌現(xiàn)。

綜上所述，公積金中心應(yīng)建立以下內(nèi)部控制制度。

1.業(yè)務(wù)授權(quán)制度。對分中心（管理部）適當(dāng)授權(quán)將會提高工作效能。公積金中心每年有數(shù)千筆貸款業(yè)務(wù)，數(shù)萬筆提取業(yè)務(wù)，資金收付每天都在發(fā)生，如果都由中心集中審核審批是無法辦到的，那將會造成工作效率低下，同時也不利于提高分中心（管理部）人員的責(zé)任心和主動性。因此，合理授權(quán)就非常必要。建立科學(xué)的業(yè)務(wù)授權(quán)制度，要明確授哪些權(quán)，向誰授權(quán)，授多大的權(quán)，即明確授權(quán)內(nèi)容，授權(quán)層次和權(quán)限，要注意授權(quán)內(nèi)容和權(quán)限與受權(quán)機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模、機構(gòu)所在地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、受權(quán)人管理能力、素質(zhì)相適應(yīng)。如貸款業(yè)務(wù)授權(quán)，要充分考慮各分中心（管理部）的貸款業(yè)務(wù)量，所在地住房價格水平、職工購房能力等，在權(quán)限上不能一刀切，應(yīng)注意有所區(qū)別。

2.崗位責(zé)任制度。由于公積金中心的業(yè)務(wù)運作需要由內(nèi)部各部門、各崗位共同配合完成，因此崗位責(zé)任制度的建立顯得尤為重要。制訂符合實際的業(yè)務(wù)操作規(guī)程和業(yè)務(wù)操作制度是崗位責(zé)任制度建立的第一步，包括提取操作規(guī)程、貸款操作規(guī)程、歸集操作規(guī)程、資產(chǎn)保全操作規(guī)程、審貸分離制度、貸款監(jiān)控制度、貸款風(fēng)險權(quán)責(zé)對應(yīng)制度、內(nèi)部貸款稽核審計制度等。業(yè)務(wù)操作規(guī)程與制度的建立要嚴(yán)格按照崗位分工進(jìn)行，根據(jù)業(yè)務(wù)運作的實際工作需要，因事設(shè)崗，因崗設(shè)人；明確各崗位業(yè)務(wù)操作中的責(zé)任劃分，按各自的工作性質(zhì)權(quán)限承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，每一項業(yè)務(wù)至少必須有兩個崗位或兩個以上人員參與記錄、核算和管理，另外需加強業(yè)務(wù)操作的事后檢查，每項業(yè)務(wù)處理的流程都要由職能部門或分中心（管理部）負(fù)責(zé)人進(jìn)行綜合把關(guān)和全過程檢查，以確保各崗位按照職責(zé)要求正確處理同一業(yè)務(wù)，若發(fā)現(xiàn)問題能夠得到及時糾正。其次，在完善的崗位責(zé)任制度基礎(chǔ)之上，明確并賦予各崗位相應(yīng)的職權(quán)，形成相互配合、監(jiān)督與制約的工作關(guān)系。對于重要崗位一定要建立相應(yīng)人員定期輪換制度，以保證繼任者能夠?qū)ι弦蝗蔚墓ぷ鬟M(jìn)行評價，發(fā)現(xiàn)缺陷與不足。

3.內(nèi)部稽查制度。內(nèi)部稽查是保障內(nèi)部控制正常運行的最后一道防線。公積金中心內(nèi)部控制運行狀況如何，是否發(fā)揮應(yīng)有的作用，需要檢測和不斷修改、調(diào)整，這就需要稽核。建立健全合理、有序的內(nèi)部稽核檢查制度對公積金中心而言十分重要。內(nèi)部稽查制度要求對業(yè)務(wù)部門（含分中心、管理部）采取按年、按季、按月的定期常規(guī)檢查，或針對某一項業(yè)務(wù)進(jìn)行不定期的專項檢查。這樣，一是利于對業(yè)務(wù)運作中出現(xiàn)的問題、偏差及時處理和糾正；二是利于發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)運作中的漏洞并找出內(nèi)控的空白點，從而對基礎(chǔ)制度加以完善；三是利于發(fā)現(xiàn)違規(guī)、違紀(jì)、違法的情況并予以處理。

4.資料保全制度。住房公積金提取審批表及證明材料、貸款審批表及證明材料、基數(shù)調(diào)整審批表、匯繳清冊、會計憑證、會計賬簿、會計報表等資料是對業(yè)務(wù)運作流程全面、系統(tǒng)的記載，是公積金中心業(yè)務(wù)運作的重要憑證，是業(yè)務(wù)檢查和稽核的重要資料來源。建立健全業(yè)務(wù)資料的保全制度，是業(yè)務(wù)順利進(jìn)行的必要保證。因此公積金中心應(yīng)當(dāng)客觀真實、全面及時地記載每一筆業(yè)務(wù)，正確進(jìn)行會計核算和業(yè)務(wù)核算，按有關(guān)規(guī)定歸檔保存會計資料，分類保管各級各類業(yè)務(wù)資料，嚴(yán)格管理重要空白憑證，保證原始記錄、合同、各種數(shù)據(jù)資料信息的真實性與完整性。尤其是電腦軟件資料，應(yīng)建立計算機應(yīng)用、系統(tǒng)開發(fā)、信息處理與使用的管理制度，確保軟件安全、有序運行。

5.信息反饋制度。公積金中心應(yīng)充分利用現(xiàn)代化通訊與信息處理技術(shù)，建立系統(tǒng)、完整的信息反饋制度，使得各項決策和業(yè)務(wù)活動建立在充分的信息支持的基礎(chǔ)上，加強決策和業(yè)務(wù)活動的針對性和主動性。

6.獎懲制度。建立獎懲制度是保證公積金中心基礎(chǔ)制度得以貫徹落實的保證，為了防止制度執(zhí)行上的隨意性，避免有章不循及越權(quán)、不作為行為的出現(xiàn)，對于人為因素所造成得失控或者其他問題的發(fā)生，公積金中心應(yīng)當(dāng)建立獎懲制度加以防范，對各類違紀(jì)違法行為嚴(yán)懲不貸，達(dá)到處罰一人教育百人的目的，同時，對執(zhí)行制度好，表現(xiàn)突出的職工予以獎勵，起到榜樣和引導(dǎo)作用。

四、建立公積金中心內(nèi)部控制要注意防范道德風(fēng)險

即使最嚴(yán)密的內(nèi)部控制制度，在“道德風(fēng)險”面前也無能為力，因此，公積金中心除加強制度建設(shè)外，還要做好兩個方面的工作。

（一）提高人員素質(zhì)

制度是靠人來落實和執(zhí)行的，人的素質(zhì)如何決定制度落實的效果。要做好人的工作，首先，要優(yōu)化用人機制。包括：嚴(yán)把用人關(guān)，重要崗位的人員配備要考察其綜合素質(zhì)，跟蹤考核、確保與職權(quán)相適應(yīng)；對職工實行定期和不定期換崗、中層管理人員能上能下，落實人事部《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》。其次，要加強人員教育，包括法紀(jì)教育。反腐倡廉教育，案例教育，道德教育等。

（二）加強現(xiàn)代化技術(shù)運用

公積金執(zhí)行應(yīng)緊跟科技發(fā)展的步伐，充分利用現(xiàn)代化技術(shù)加強內(nèi)部控制，目前，要將計算機管理引入到內(nèi)部控制上，通過程序設(shè)計和系統(tǒng)管理來防范風(fēng)險，如設(shè)計風(fēng)險識別程序監(jiān)控貸款風(fēng)險，設(shè)計風(fēng)險控制系統(tǒng)，對超越所授權(quán)限的貸款終止審批；設(shè)計財務(wù)控制系統(tǒng)，對違規(guī)資金劃撥不予辦理或無法辦理等等，通過計算機加強內(nèi)控，將更具有超然、客觀性，將進(jìn)一步防范人為的因素造成的道德風(fēng)險。

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