簡論奧巴馬政府“重返東南亞”戰略的實施

摘 要：奧巴馬政府的“重返東南亞”戰略旨在為美國在新形勢下稱霸全球服務。在任期內，奧巴馬政府從外交、軍事、經濟等層面全面推進該戰略，增強了美國在東南亞的影響力和存在感，但該戰略在今后的推進中還受多方因素牽制。

關鍵詞：奧巴馬政府；重返東南亞；外交；軍事；經濟

中圖分類號：D81 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）17-0011-02

東南亞扼守著太平洋和印度洋之間的重要通道，具有重要的戰略地位。冷戰結束以來，隨著東南亞地區政治、經濟影響力的日益增長及區域一體化進程的不斷深化，加之其重要戰略地位更加突出，在全球體系中的地位不斷提升，美國開始逐漸地重新關注東南亞，特別是在2001年“9·11”事件后。

2009年初奧巴馬政府上臺后，高調提出“重返東南亞”戰略，同年7月，美國國務卿希拉里在東盟外長擴大會議上簽署了美國一直不愿簽的《東南亞友好合作條約》，標志著這一戰略邁出實質性落實的第一步。該戰略目標在于通過全面強化美國在東南亞的存在，保持和提升美國在東南亞的主導地位和影響力，同時制衡中國在東南亞與日俱增的影響力，進而為美國在新形勢下稱霸全球服務。為此，奧巴馬政府在其前任基礎上從外交、軍事、經濟等方面全面實施該戰略。

一、外交上，積極開展“前沿部署”外交，全面提升與東南亞地區的關系

所謂“前沿部署”外交，用美國國務卿希拉里的話來說，就是把美國的各種外交資源，包括最高級別的官員、發展專家、跨部門團隊和永久資產等，分派到亞太地區的每個國家和每個角落[1]。在東南亞地區，這主要表現在以下幾方面。

一是美高官史無前例地參與以東盟為核心的多邊機制，并尋求在其中發揮主導作用。如，希拉里訪問東盟秘書處，成為美國歷史上首訪該秘書處的國務卿；她代表美國政府與東盟簽署《東南亞友好合作條約》，使美獲得參加東亞峰會的資格；奧巴馬參加首屆美國—東盟峰會和東亞峰會等；美派高官每年參加東盟地區論壇和東盟國防部長擴大會議和首屆東盟海事論壇擴大會議。

在主動參與上述多邊機制的同時，美還積極謀求主導機制的議程議題和走向，企圖使其朝著符合自身利益的方向發展。如希拉里在東盟地區論壇上，高調聲稱南海事關“美國國家利益”，并伙同越南企圖將南海問題“國際化”；奧巴馬首次參與東亞峰會，就把會議議題導向南海問題等海上安全上；在東盟外長會議上，因美在南海問題上“攪局”，使會談無果而終，這在東盟成立45年的歷史上“前所未有”，而希拉里卻認為是一種進步。

通過主動參加以東盟為核心的多邊機制，美與東盟直接接觸、對話，一方面促進了美與東盟整體雙邊關系的迅速升溫，強化了美在東南亞地區的影響力，使美在東南亞的存在更加系統和廣泛化；另一方面，使美在東盟多邊機制中能夠保持話語權，并以此加強對東盟的影響力，從而在一定程度上強化美對中國的牽制，特別是在南海問題上。

二是通過高官出訪和深化合作等方式全面平衡地發展與東盟國家的關系。這主要表現為：首先，深化和更新與盟友和伙伴的關系。菲律賓和泰國是美國在東南亞的傳統盟國，新加坡是與美長期保持緊密關系的戰略伙伴。這三國是奧巴馬政府“重返”東南亞的基礎。2009年以來，美通過與菲簽署《馬尼拉宣言》和《美菲關于增長伙伴原則的聯合聲明》，與泰簽署《2012年泰美防務聯盟共同愿景聲明》，使其與兩國關系在新形勢下得以強化和更新。2012年11月，希拉里訪問新加坡，先后會見了新加坡外長、總理等高官，并重申將加強兩國的良好關系及在經濟、安全和區域交流等方面的廣泛合作。

其次，重點擴展與印尼和越南的關系。印尼作為世界上最大的伊斯蘭教國家，世界第三大民主體和新興大國之一，也是東南亞的“龍頭”，奧巴馬政府對其高度重視，謀求與之建立戰略伙伴關系，以緩和、改善美與伊斯蘭世界的關系，并希望借助印尼在東盟事務上舉足輕重的地位對東南亞施加更大的影響。為此，奧巴馬政府對印尼采取了一系列新舉措，如2010年奧巴馬首次以總統身份訪問印尼，與印尼簽署全面伙伴關系協議；恢復同印尼特種部隊的關系；加強與印尼軍事訓練、演習等國防合作及續簽富布萊特教育交流協議等。

越南作為東盟新成員國，與東盟的其他新成員國有著良好關系，奧巴馬政府謀求與之加強關系，以點帶面，改善美與東盟其他新成員國的關系。為此，美派國務卿多次訪越，派國防部長訪越南金蘭灣，與越簽署在核能領域開展合作的協議和國防合作備忘錄等，使兩國關系進一步改善。

最后，注重改善與柬埔寨、老撾、緬甸的關系。這三國是東盟的新成員國，位于東南亞內陸，與美關系齟齬不斷，嚴重影響了美與東南亞整體關系的提升。奧巴馬政府上臺后積極致力于改善與三國的關系。如，希拉里在華盛頓會見老撾外長通倫·西蘇里，成為越戰以來美老最高層面的會見；負責東亞和太平洋事務的美國助理國務卿坎貝爾訪老。希拉里訪老，成為57年來首位訪老的美國國務卿，期間兩國簽訂了一份有關老撾加入世界貿易組織以及兩國在環境保護方面合作的協議。希拉里、美國負責亞太事務的助理國務卿、美國醫療艦、美國防部長、美總統先后訪柬。美改善與緬的關系最為國際矚目。奧巴馬執政后對緬采取“務實接觸”新政策，使兩國關系發生急速轉變。2012年7月，兩國正式恢復大使級外交關系。美緬關系的改善，極大地促進了美“重返東南亞”戰略的推進及其與東盟關系的提升。

奧巴馬政府密集開展的“前沿部署”外交，一方面有利于美加強同東盟的關系，平衡而全面地提升與東盟國家關系，提升在整個東南亞的影響力；另一方面使美對東南亞的滲透從沿海延伸到內陸，為美國“重返亞太”提供了新的戰略支點。

二、安全上，緊鑼密鼓地開展軍事活動，強化在東南亞的軍事存在

美國2010年的《四年防務評估報告》指出，加強太平洋地區兵力部署和前沿存在力度，增強地區威懾和快速反應能力是加強美國應對未來威脅的軍力的關鍵領域之一。鑒于中國的崛起及軍力的提升，該報告還將中國列為潛在對手之一[2]。因此，奧巴馬政府將東南亞作為美強化亞太地區兵力部署的重中之重，并采取了以下舉措。

第一，頻繁地舉行聯合軍事演習。奧巴馬政府上臺以來，美國與東南亞國家舉行聯合軍演次數之多，規模之大，范圍之廣，可謂前所未有。如與菲開展“肩并肩”系列軍演、模擬海島爭奪，與泰進行“金色眼鏡蛇”多邊軍演、與柬開展“吳哥哨兵”、沙盤模擬演習和“太平洋空運—2013”等聯合軍演、與東南亞6國舉行“東南亞合作與訓練”、與菲和越等南海聲索國在南海附近島嶼的雙邊聯合軍演等等。這些軍演和訓練旨在幫助參與國提升軍事防御能力、協作能力和應對區域挑戰的能力，但也有針對中國的意圖。

第二，進一步強化在盟國和伙伴國的軍事存在。這在菲律賓和新加坡尤為明顯。2009年以來，美艦船在菲的活動日益頻繁。據相關報道，美軍艦船造訪菲在2010年51次，2011年55次，2012年88次，2013年上半年達72次。此外，美還通過軍事演習、軍事援助等提升菲的防御戰斗力和海上巡邏及監測能力。這些行動進一步強化了美在菲的軍事存在，升級了美與菲的軍事同盟關系。2013年4月，美海軍瀕海戰斗艦“自由號”和后續艦進駐新加坡，使美海軍在南海地區有了常駐艦艇，不僅能進一步“顯示存在感”，而且能更快對南海地區發生的事件做出反應[3]。美還擴大與新軍方的聯合訓練，幫助新提高防務水平。

第三，拓寬軍事交流與合作。美除了積極參加東盟地區論壇、加強與東南亞盟國的軍事關系外，奧巴馬政府還積極開展與東盟新成員國的軍事交流。如：與柬進行武官交流，討論美國軍隊和柬埔寨皇家部隊之間建立關系的問題；美國防部長萊昂·帕內塔訪柬。美“華盛頓”號航母接待越海軍的高級將領，并高調訪問越金蘭灣；美國第七艦隊多艘軍艦先后訪問越南峴港；美國防部長自越戰結束以來首次訪問越南軍港金蘭灣，美越軍事關系進一步提升。2012年美力排眾議，邀請緬甸以觀察員身份參加美泰主辦的東南亞地區最大規模聯合軍演—“金色眼鏡蛇”軍事演習。2010年，美老簽署“空中開放”協定，允許對方航班進入其領空；美還派軍事顧問幫助老撾開展軍事訓練。這些表明美正努力將其軍事勢力打入東盟新成員國，在東南亞打造更廣范圍的軍事存在。

通過以上軍事活動，美全面加強了對東南亞的軍事滲透，進一步強化了其在東南亞的軍事存在，提升了與東南亞國家的關系，也擴大了其在這一地區的影響，但對中國形成了強大打壓態勢，使東南亞的安全局勢更加復雜。

三、經濟上，進一步拓展東南亞市場，推行貿易自由

在小布什時期，雖然美與東盟有經貿關系，但雙方關系主要集中在安全和戰略領域，而非經貿領域；并且，美與東盟的經貿來往主要是通過企業進行，政府未起主導力量[4]。加之，近十年美國在東盟的市場份額出現下滑，2000年時美是東盟第二大直接投資國，總投資額達到72.93億美圓，但到2009年時美對東盟的直接投資下降到40.87億美圓[5]，與歐盟、中、日等加大在東盟投資力度相比，美政府和商界深感加強與東盟經貿聯系的緊迫感。2008年金融危機以來，美國內經濟一直不景氣，美急需向海外開拓市場。而東盟是全球最具活力的經濟體之一，使美對其垂涎三尺。因此，奧巴馬政府一上臺，便致力于建設美與東盟間的經濟、貿易和投資紐帶，推動東南亞地區的貿易和投資自由化進程，從經濟上加速“重返東南亞”。

首先，加強美官方與東盟的經貿聯系。2012年7月，首屆旨在擴大美和東盟各國公私部門間合作的美國—東盟商業論壇舉行。11月，美和東盟啟動了“美國—東盟擴大經濟合作”倡議，旨在擴大美與東盟各國間的貿易和投資關系，為加強雙方經貿機制安排邁開了第一步。8月，美國貿易代表羅恩·柯克先后參加了第44屆東盟經濟部長會議、美國和東盟首屆商貿部長會議和東盟—美國商貿峰會。通過這些活動，美進一步密切了與東盟的經貿交往，為其進一步開拓東南亞市場打下基礎。

其次，聯合美企，進一步開拓新興市場，塑造符合美國要求的商業規范。這在緬甸最為突出。奧巴馬政府不僅多次放寬對緬的經濟制裁，派大型商務代表團赴緬實地考察，而且謹慎地設計企業投資的機會，防止企業與被美財政部門認定的有暴力、壓迫和腐敗行為的公司和個人接觸[6]。在美國政府的引導下，2012年7月通用電氣公司成為2009年美緬改善關系以來第一家重新在緬開展業務的美企；9月，美國可口可樂公司重入緬市場。隨后，百事可樂、維薩、高盛、卡特彼勒等著名跨國公司也積極備駐緬市場。

最后，高調推動TPP談判。近年，以“東盟+1”、“東盟+3”等經貿合作機制為主導的東亞經濟一體化發展勢頭良好，美深感有可能被排除在外。而在未來，亞洲是美的巨大市場，據預測，到2030年，亞洲將容納世界人口的一半，占有世界經濟的43%，經營全球貿易的35%[7]。為使美在東亞經濟一體化過程中起主導作用而淡化“東盟+”的作用，分享亞洲經濟快速增長帶來的紅利，奧巴馬政府在東南亞大力推動TPP擴容。TPP，即跨太平洋伙伴關系協議（Trans-Pacific Partnership Agreement），最初是由小國發起的旨在促進亞太地區貿易自由化的多邊自由貿易協定；在2008年2月美國加入前，很不起眼，美國加入后，獲得新動力，并成為由美國主導的區域性組織，影響力迅即提升。奧巴馬政府若成功在東南亞推動TPP談判，除能實現上述兩個目標外，還能助力落實奧巴馬“五年出口倍增計劃”，更重要的是有利于美國在東南亞推行自己的貿易規則，塑造由美國主導的自由貿易體系。在2012年第四屆美國—東盟峰會上，奧巴馬與東盟國家領導人就TPP進行了談判。至2012年，新加坡、文萊、越南、馬來西亞等4國已加入TPP談判，菲已表達加入意愿，泰國則表示將啟動研判加入TPP的內部討論程序[4]；而對于柬埔寨、老撾和緬甸等東南亞內陸國家，雖非亞太經合組織成員國，但美還希望將他們納入TPP。

可以說，奧巴馬政府實施的“重返東南亞”戰略使美國基本上回到了東南亞，并產生了一系列重要影響，如美國與東南亞國家的雙邊和多邊關系進一步加強，經貿往來明顯增加，在東南亞的存在感和影響力明顯增強，進一步介入東南亞地區事務，使南海問題更加棘手，使中國周邊環境更加復雜化，等等。盡管有這些成效，但這一戰略在未來的推進還受不少因素的牽制。

參考文獻：

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[2]US Department of Defense.Quadrennial Defense Review Re-

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[5]Prashanth Parameswaran.The Power of Balance：Advancing-

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[7]宋穎慧.TPP談判進展及前景[J].中國現代國際關系，2013（3）.