國家對專屬經濟區外國船舶污染海洋的管轄權

摘 要：隨著現代科技的迅猛發展，人類利用海洋資源和平時用海活動日益頻繁。沿海國對在其管轄海域造成的海洋環境污染問題越來越重視。《聯合國海洋法公約》對海洋環境保護規定了諸多機制。明確沿海國對外國船舶污染海洋的管轄權，對于我國保護海洋環境和加強對海洋的管控具有重要意義。我國管轄海域的船源性污染日益嚴重，而我國確立對外國船舶污染海洋的管轄權的法律規范尚需完善。主要包括：完善立法中的缺陷；在環境公益訴訟中增加個人提起訴訟的資格；完善行政管轄權。

關鍵詞：專屬經濟區；外國船舶；海洋污染；管轄權

中圖分類號：D99 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）02-0082-03

一、船舶及海洋船舶污染概述

在國際法中，按照國籍的不同可以把船舶分為本國船舶和外國船舶。根據外國船舶性質的不同，又可以把外國船舶劃分為外國民用船舶和外國軍艦、外國政府公務船舶。軍艦和政府公務船舶在《聯合國海洋法公約》（以下簡稱<公約>）中一般享有豁免權，如管轄豁免權、財產豁免權等，因此本文研究的范圍僅指外國民用船舶。船舶污染是指船舶遺漏排放污染物于海洋， 產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨礙漁業和其他海上經濟活動、損害海水使用質量、破壞環境優美等有害影響[1]。海洋環境污染主要有體現在以下幾個方面：第一，是外界對海洋環境造成危害，這種危害的產生方式可能是直接的也可能是間接的。第二，具有危害性。無論是對海洋環境本身還是對人類都使得海洋的正常用途遭到破壞。我國的《海洋環境保護法》（以下簡稱<海環保法>）第95條第1款對海洋環境污染的定義就是依據《公約》而制定的。

二、沿海國在專屬經濟區對外國船舶污染海洋的管轄權

管轄權制度可以說是全部國際法原則、規則和制度的核心[2]。國際法上運用于海上的管轄權原則主要有屬地管轄權、船旗國管轄權、保護管轄權、普遍管轄權。國家對專屬經濟區的外國船舶污染海洋的管轄權，性質上屬于保護管轄權。《公約》第56條第1款第2項中明確規定了沿海國對專屬經濟區海洋環境的保全和保護等的管轄權。但是沿海國行使管轄權時應當遵守不濫用權利原則。《海環保法》第2條具體分為兩種情形：一是在我國管轄海域內，從事航行、開發、科學研究等活動，或從事影響海洋環境活動。二是在我國管轄海域以外，造成我國管轄海域污染的行為。另外，外國船舶在公海的污染行為危及沿海國時，沿海國是有優先管轄權的。《公約》第94條第7款規定在公海海域，一般而言實行的是船旗國管轄的原則，但是海難或航行事故涉及或者可能影響沿海國公民或利益時，沿海國對于海難和航行事故具有調查的權利。對于《公約》第218條第1、2款賦予港口國的權利是在沿海國沒有行使權利的情況下所享有的。

三、對專屬經濟區中外國船舶污染管轄權的內容

（一）立法權

《公約》第211條第5款、第194條第3款第2項規定沿海國可以針對船只污染方面制定法律和規章。首先，沿海國制定的這種法律和規章應當符合通過國際組織或一般的外交會議制訂的一般接受的國際規則和標準，而且該法律的制訂經過法定程序后使得其有效。但這種原則并不是絕對的，《公約》第211條第6款第1項的規定沿海國可以因合理理由和依據下可劃定的特殊區域來制定特殊的標準，或制定特別強制性措施，但是應當和主管國際組織與任何其他有關國家協商，然后向主管國際組織發出通知。在國內法方面，直接制定國內法。如《海環保法》第9、10條規定國家可根據海洋環境狀況結合我國的實際情況制定海洋環境標準，地方還可以依據自身的實際情況制定更加符合其發展且不低于國家標準的地方標準。還表現在直接依據國際公約。如《防治船舶污染海洋管理條例》第10條第1款則要求符合國際條約。

（二） 司法權

司法權是有權機關和個人為了解決某一問題以法律方法解決爭端的權利，即包括司法方法和仲裁方法[3]。《公約》第228條的規定來看，對于船舶在專屬經濟區污染的管轄權船旗國具有優先權。在6個月內船旗國沒有提起司法程序的前提下，或者是涉及沿海國重大利益或船旗國對該外國船舶的行為不理會的情況下沿海國就該事項具有管轄權。在沿海國的利益受到或已經受到嚴重威脅的情況下，還可以對該船舶實施扣留。《MARPOL73/78》第4條第2款第2項規定對于外國船舶的違規行為，加入該條約的沿海國只具有訴訟權，但無審判權，只能將證據和情況提交給船旗國進行解決。在另一方面第3條第1款第2項的規定來看，沿海國在管轄海域內對于在該國的管轄下運營的無權懸掛締約國國旗的船舶具有管轄權。

四、國家在專屬經濟區對外國船舶污染司法管轄的內容

沿海國根據管轄權內容的不同可以分為行政管轄權、民事管轄權、刑事管轄權。

（一）國家在專屬經濟區對外國船舶污染的行政管轄權

海上行政管轄權是國家及依據法授權的機關對海上事務進行管理、對違規行為進行處罰以及起訴和審判的權利。針對專屬經濟區環境污染行政管理的內容主要體現以下幾個方面。

1.國家檢查權

檢查權是沿海國維護其基本權利的有效措施之一，有著舉足輕重的作用。在國際公約方面，《公約》第220條第5款、第226條第1款規定了一般檢查和實際檢查應用的情形以及內容。一般檢查的情形：沿海國有明顯根據認為外國船舶違反沿海國制定的法律和規章的情況下可以要求該船舶提供第220條第3款的內容。實際檢查的情形：第一，外國船舶有違規行為或拒絕提供或者提供的信息與實際不同，且嚴重不相符。第二，沿海國理由充分。第三，該行為對沿海國的海洋環境產生或可能產生威脅。

2.國家監督權

國際法上，國家在國際法的許可下可以對海洋環境進行監督管理，并且這也是國家在國際法上應承擔的國際義務。這不僅適應特別應不斷監視其所準許或從事的任何活動的影響，以便確定這些活動是否可能污染海洋環境。對于海洋環境面臨的威脅或已經造成的威脅各國承擔通知義務。《MARPOL73/78》第6條第1款、第8條第3款以及1990年《國際油污防備、響應和合作公約》規定了各締約國應當進到環境監測監管的權利以及及時報告進行國際合作的義務。在國內法方面，《海環保法》第14條、《防治船舶污染海洋管理條例》第7條都比較詳細而具體的規定了行使海洋環境保護監督權的主體，主要是海洋局、海事局、海監局以及地方政府等。

3.國家緊追權

根據《公約》第111條第2款規定對于在專屬經濟區內，如果外國船舶違反沿海國依照公約設定的權利和義務的行為，那么在專屬經濟區內沿海國行使緊追權時應比照按照領海內行使緊追權的相關規定。也就是說在該區內如果外國船舶對海洋環境造成危害，那么沿海國可以對該船舶實施緊追權，直至船舶進入其本國領海或第三國領海時立即終止。該權利的行使主體為軍用或政府船舶或飛機，只能有資格代表國家行使國家行為的權力主體來實施。

（二）國家在專屬經濟區對外國船舶污染的民事管轄權

涉外民事管轄權是國家司法管轄權的重要組成部分。海上民事主體包括自然人和法人。依據我國《民法通則》、《民事訴訟法》的規定有利害關系的自然人、法人對自己的合法權益受到侵害是可以提起民事訴訟。而國家屬于機關法人，在海上民事訴訟中國家授權國家機關或者相關的行政管理部門提起民事訴訟。就我國現行的民事法律制度而言，依據《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》以及新修訂的民事訴訟法第55條規定機關和有關組織可以向人民法院提起環境公益訴訟。《公約》中第226條、229條、235條規定來看，民事訴訟的提起相對獨立于其他訴訟程序，也就是說，民事訴訟主要依賴于沿海國的國內法。沿海國對于船舶的污染行為能夠對其實施扣留，能夠保證民事訴訟的賠償目的得以實現，船舶權利人可以提供充分的保證，在這種情形下沿海國應當將其迅速釋放。再者，對于海洋環境的監管各國應當進行國際合作，制定符合賠償的標準和程序等。在財產擔保方面，《1992CLC》第6條規定了要求外國船舶的強制保險和財產擔保的制度，而對于此制度《燃油公約》相對比較缺乏。

（三） 國家在專屬經濟區對外國船舶污染的刑事管轄權

國家海上刑事管轄權是指國家依據國內刑法及國際條約所享有的對海上犯罪進行偵查、逮捕、起訴和審判的權力[4]。在刑事管轄權主要體現在：一是提起訴訟權。依照《公約》第220條，對于實施了沿海國規定的違法犯罪行為，那么沿海國依據國內法可以對其進提起司法訴訟。若外國船舶違反第220條第1款規定的情形時，沿海國可以對該船舶行使刑事管轄權。二是刑事管轄權。當外國船舶在專屬經濟區發生故意或嚴重的違規排放行為致使沿海國的海洋環境遭受重大污染或威脅時，嚴重危害了沿海國的利益，沿海國可以行使刑事管轄權。但是沿海國只能采取處以罰款的措施，不能夠逮捕該船舶。

五、我國立法中存在的問題即其改善建議

（一）我國立法中存在的問題

第一，在立法方面，從立法結構上來看，立法結構不統一，缺乏協調機制。我國在海洋環境保護立法結構上主要有以下結構：有關海洋環境保護的法律制度閑散的分布在基本的法律中以及除基本法律以外的行政法規、規章和條例等針對海洋環境問題進行專門立法。這就造成了法律法規之間不能夠達到協調統一的目的，使得法律之間、法律與政策之間容易造成沖突，在實踐中難以確定統一的執行標準。再者，立法方面缺少國際合作。從我國的立法中來看，我國與周邊國家關于海洋環境的保護和保全方面缺少合作，不能形成有效的監督機制。

第二，司法管轄過程中存在的問題主要表現在以下幾個方面：一是在民事管轄權方面，在公益訴訟中缺乏個人能夠對環境公益訴訟提起的缺陷。從新修正的民事訟訴法第55條的規定中可以看出個人不能作為提起環境公益訴訟的主體，這容易造成對行政執法過程中造成的漏洞缺乏有效的監督。二是在刑事管轄權方面，從我國的刑事立法中可以看出，我國缺乏直接的海洋環境污染罪名。根據罪刑法定原則，不允許不利于被告人的類推原則。《海環保法》第2條對污染的管轄很細致明確，但是對于海洋污染的刑事責任太過籠統，未區分具體海域。三是在行政管轄權方面，關于緊追權在實踐運用中不夠細致。關于緊追權的行使主體方面，《專屬經濟區與大陸架法》中并沒有明確的規定，只是在《領海及毗連區法》第14條第5款中規定了行使緊追權的主體。《公約》對緊追權的行使原則性太強，我國立法也未明確規定，尤其是在行使緊追權時能否使用武力的問題。

（二） 對我國海洋污染管轄權的立法建議

首先，完善我國在立法中的缺陷。一是在立法結構上，統一立法，統一管理，維護我國海洋立法的統一。海洋立法不同于一般的國內立法，充分體現國家主權，切實做到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。二是各國相互協商，密切合作，共同探索解決海洋環境污染。建立雙邊或者多邊合作條約，加強與周邊國家的緊密合作，如日本、韓國、越南以及菲律賓等國家，加強信息的互換和交流制度，各國都有保護環境的義務。

其次，在民事訴訟管轄方面，環境公益訴訟中增加個人提起訴訟的資格。可以加大對海洋環境的監管力度，形成有效的監督機制，同時也能更好的維護個人的合法權益。在刑事管轄權方面：一是在罪名上，增加船舶非法排放油污罪、侵害專屬經濟區資源罪、妨礙專屬經濟區管理罪等。二是在《海環保法》中明確刑事責任管轄海域的范圍，因為專屬經濟區也屬于管轄海域的范圍。由此在《海環保法》中規定的刑事責任問題應明確是在領海以及領海內的海域。

最后，在行政管轄權方面，我國關于緊追權的行使可采用：一是在行使該權利的主體方面，《專屬經濟區與大陸架法》中明確該行使該權利的主體，具體是可以在條文中增加參照《公約》第111條第5款的規定。二是明確規定發出命令的船舶只要在我國的管轄海域內都能夠實行緊追警告。三是關于武力方面，《公約》并不禁止使用武力，也不允許濫用武力，否則緊追權沒有實踐的意義。由此可以看出使用武力的程度只要能夠達到有效阻止外國船舶的航行以實現其后目的則可，否則國家應承擔必要的國家責任。

參考文獻：

[1]張湘蘭.海商法論[M]. 武漢：武漢大學出版社， 1996.

[2]何鐵軍.國際法上的管轄權制度芻議[J].齊齊哈爾大學學報：哲學社會科學版，2008（4）.

[3]趙海峰，高立忠.論國際司法程序中的法庭之友制度[J].比較法研究， 2007（3）.

[4]鄒立剛.論國家在領海的刑事管轄權[J].福建警察學院學報，2011（5）.