公共文化事業發展政策現狀及政策建議

摘 要：當今世界，文化與經濟、政治相互交融，在綜合國力競爭中的地位和作用越來越重要。因此，大力發展社會主義文化，建設社會主義精神文明，是我們全面建設小康社會必須完成的重任。促進文化事業全面繁榮和文化產業快速發展，關系全面建設小康社會奮斗目標的實現，關系中國特色社會主義事業總體布局，關系中華民族偉大復興。目前，公共文化事業發展政策存在一些缺陷，政策建議是：實行差異化的文化政策；實行積極有效的財政政策；實行稅收激勵政策；建立多元化社會投入的投融資政策。

關鍵詞：公共文化事業；事業發展；公共政策

中圖分類號：C913.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）02-0040-03

隨著人們對精神文化需求不斷加大，公共文化的地位也在不斷提高，各國更是通過文化的發展來提高國際上的經濟和政治地位。自21世紀開始，我國高度重視文化的發展，而公共文化事業更是文化發展的重點，是全面建設小康社會的內在要求。因此，促進公共文化事業發展，大力推動文化大發展大繁榮，實現“社會主義文化強國”戰略是我國重要發展方向。

一、公共文化事業發展現行政策內容

（一）文化政策內容

21世紀開始，我國文化政策進入了一個快速調整與發展的時期。國家更加進一步重視公共文化事業發展，把文化發展中心轉向著重發展公共文化事業。為深入貫徹落實黨的十八大和十七屆六中全會精神，推動“十二五”時期公共文化事業發展，文化部根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》等綱要，于2013年1月發布了《文化部“十二五”時期公共文化服務體系建設實施綱要》，要求到2015年完善文化館、公共圖書館等各類公共文化配套設施及服務[1]。

（二）財政政策內容

“十一五”期間，政府把公共文化事業發展作為是文化發展的重點，對公共文化服務設施建設的投入也不斷加大，為更好更快地推進公共文化事業發展提供了資金基礎。從“七五”時期到“十一五”時期，全國公共文化事業財政撥款從62.45億元增長到1 220.4億元；全國文化事業基建投資從28.83億元增加到218.25億元。

2012年，文化部明確”十二五“期間財政文化投入重點，明確文化投入方向、完善投入保障機制、加強和改善管理等三方面著力開展工作。貫徹落實國家發展改革委發布的《全國地市級公共文化設施建設規劃》、《國家“十二五”時期文化和自然遺產保護設施建設規劃》等建設規劃。為確保公共財政文化投入不斷增長，中央財政在”十二五“期間將進一步擴寬文化投入來源渠道，創新財政投入方式，由政府財政直接撥款轉為購買服務、項目補貼、以獎代補、基金制等多種方式[2]。

（三）稅收政策內容

稅收在促進公共文化事業發展、提高公共文化服務水平、完善公共文化服務體系建設、創新公共文化事業發展、帶動公益性組織、企業和個人積極參加公共文化建設中發揮著積極、重要的作用。2009年3月財政部、國家稅務總局頒布了《關于文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業的若干稅收優惠政策的通知》，指出經營性文化事業單位轉制為企業，自轉制注冊之日起免征企業所得稅。2011年12月國家財政部、國家稅務總局發布了《關于繼續執行宣傳文化增值稅和營業稅優惠政策的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》指出，自2011年1月1日起至2012年12月31日，對宣傳文化事業繼續執行增值稅和營業稅稅收優惠政策，執行部分增值稅先征后退政策。

（四）投融資政策內容

2010年5月，國務院發布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，鼓勵和引導民間資本參加公共文化事業建設，鼓勵民間資本從事建設博物館、圖書館、文化館、電影院等文化設施，對民間投資放寬市場準入，加強監管。2012年7月，文化部出臺了《文化部關于鼓勵和引導民間資本進入文化領域的實施意見》，給予民間資本信貸、補貼等政策優惠。2013年1月，文化部發布了《文化部“十二五”時期公共文化服務體系建設實施綱要》，其中指出，轉變公共財政投入方式，通過政府購買服務、項目補貼、以獎代補等方式，鼓勵和引導社會力量提供公共文化產品和服務。

二、公共文化事業發展政策的不足

（一）文化政策缺少具體性

我國重視公共文化事業的發展，不斷出臺關于公共文化體系建設的政策法規，但對于我國具體的某項公共文化的政策還不夠具體、細化，缺乏可操作性。我國每個省市經濟發展情況不同，各省市沒有針對自身公共文化發展提出各類有利于各項公共文化事業發展的政策建議。目前，我國關于各類公共文化保障性法律法規也還不健全，《博物館法》、《圖書館法》等還沒有出臺。我國對于非物質文化的保護與傳承不斷重視，但公共文化政策對于各類民族、民俗文化的保護和傳承涉及較少，使民族、民俗文化得不到廣泛的傳播、保護與傳承。

（二）財政支出政策力度不足

由于長期以來欠賬多，我國公共文化事業建設經費投入總量不足，公共文化事業經費占全國財政支出比重偏低，近年來普遍保持在0.4%左右，與發達國家公益性文化事業支出占財政支出還存在差距（如法國公益性文化支出占全國財政支出的1%）。盡管歷年文化事業財政經費逐年增加，但資金投入仍顯不足，投入比重也不高，與其他社會公共事業占財政支出比例仍有很大差距。

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（三）稅收政策不足

我國是一個稅收高度集中的國家，地方無權出臺稅收優惠政策，稅收政策缺乏針對性和激勵性。稅收政策是一個體現征納雙方關系的政策，國家稅務總局制定的稅收政策沒有及時了解各類公共文化事業的需求，稅收政策對部分公共文化發展缺乏激勵效果。國家關于公共文化稅收政策制定缺乏專項調研，對需要扶持公共文化事業所需要的稅收優惠不了解，導致制定的稅收政策對公共文化事業發展缺少激勵作用。我國目前增值稅改革已在東部和中部地區展開，但西部地區的公共文化事業發展緩慢，卻還沒有給予增值稅等稅收優惠，對西部地區公共文化事業積極發展缺少激勵政策。

（四）投融資政策單一

我國公共文化投融資主要依賴于政府公共財政，社會力量對于公共文化的投入還很少。相反，西方發達國家的社會力量、組織和個人對于公益性文化事業的投入相當大，使得政府對于公共文化事業的財政投入力度可以相對減少。我國慈善事業對于公益性文化事業投入很少，公司和個人參與公共文化事業建設熱情度不高，公益性文化組織、文化基金會過少，導致我國公共文化投融資渠道少、資金少。其次，公共文化事業的投融資動力主要來源于投資性回報和政策性傾斜兩方面，我國投融資政策傾向于城市公共文化投融資，對農村或其他偏遠地區公共文化投融資力度不足，投融資渠道不暢通，缺乏對于欠發達地區公共文化投融資優惠政策。再次，我國公共文化事業投融資平臺不完善，投融資體系不規范，缺乏政策和執行落實相配合，公共文化投融資信息發布不及時，公共文化事業項目找不到投資商，有意向的投資商找不到合適的公共文化項目。

三、促進公共文化事業發展的政策建議

（一）實行差異化的文化政策

第一，規范各類公共文化法律法規。目前，我國關于公共文化事業的法律法規正在逐步完善，但有些公共文化領域的法律法規還處于空白狀態。我國亟待完善的公共文化法律主要有《新聞法》、《出版法》、《廣播電視法》、《演出法》、《圖書館法》、《博物館法》、《文化館法》、《文化娛樂法》、《文化合同法》、《國家公園法》等法律。國務院出臺的相關文化行政法規也相對比較少，有些文化管理方面的法規尚未制定出來，使得大量的文化管理活動只能依靠政策和文化部門的規章進行管理。

第二，平衡城鄉區域性公共文化發展。就我國目前經濟發展狀況和公共文化服務水平來看，公共文化發展出現城鄉、區域差異性，導致城鄉和東西部地區公共文化事業發展不均衡。我國應重點發展農村以及中西部欠發達地區公共文化事業發展，通過平衡財政轉移支付、加大財政投入力度、因地差異計算分配金額、擴寬欠發達地區投融資渠道、輸出優秀人才、對資助農村和中西部公共文化發展的企業和個人給予相應的政策優惠等手段實現城鄉區域性公共文化發展均等化。

第三，制定有針對性的公共文化政策。我國部分公共文化政策制定不完善，有些公共文化存在政策上的空白，如公共圖書館政策、文物保護政策、公共文化服務體系政策，國家公園政策等。例如，目前我國并沒有國家公園制度和公園管理單位，現只有云南省林業局建立了云南省和全國第一家以國家公園命名的區域管理單位，國家沒有成立統一的國家公園管理機關，也沒有統一的國家公園體系和政策。我國應盡早建立各項公共文化政策，針對不同的公共文化，建立促進各類公共文化事業發展的政策體系，是健全發展公共文化事業發展的保障。

（二）實行積極有效的財政政策

第一，加大政府財政支持力度。近年來，我國公共財政對于公共文化事業的財政支持力度有所加大，但財政支持力度仍顯不足。截至2011年，我國政府公共財政對公共事業（科技、教育、文化、衛生）的財政投入分別為3.49%、14.79%、5.85%和0.36%，其中政府財政對公共文化事業支出與其他公共事業財政支出差距甚遠；同時，我國目前沒有出臺像類似“教育事業”財政規定（達到GDP4%的硬性規定），缺少權威性的財政支持政策依據。因此，加大政府財政對公共文化事業的支持力度，加大政府對欠發達地區的財政投入，解決公共文化事業發展資金不足，對亟需扶持的公共文化事業先行給予財政支持，以政策為導向幫助公共文化事業發展募集資金和引導企業、社會對公共文化事業的資金投入，創新政府財政支持手段，如以獎代撥、政府采購、政府補貼、項目申報、國助民辦等，并且嚴格執行政府財政資金的使用用途，確保財政經費完全地、有效地應用于公共文化事業建設。

第二，健全政府財政投入制度。目前，我國公共文化事業財政投入主要遵循的是“以錢養人”機制，即為財政經費每年按照“增人增資，減人減資”的原則下發財政資金，這一機制導致了公共財政偏向于“人”，而忽略了“事”，政府財政喪失了其使用效率，沒有充分發揮促進公共文化事業發展的作用。因此，我國應調整財政投入機制，改“以錢養人”為“以錢養事”，充分發揮中央政府財政的積極導向作用，優化政府財政投入機制，提高資金使用效率，從而帶動公共文化事業發展，提高公共文化服務質量和水平，帶動公共文化從業人員的工作效率。

第三，建立公共文化服務基金。目前，我國缺乏公共文化服務基金等各項公益性文化基金組織，我國應借鑒國外先進的公共文化發展經驗，建立由“第三方”參與的公共文化服務基金，鼓勵社會對公共文化事業投入，給予投資者政策性優惠，做到全社會共同參與公共文化事業建設，通過“第三方”基金會了解各類公共文化需求，并對需要扶持的公共文化組織給予資金扶持，實行專款專用資金制度。建立公共文化服務基金不但有利于減少政府行政機構行政事務，保證政府工作高效運作；還有利于通過“第三方”文化基金會對公共文化資金使用等問題及時檢查監督，避免腐敗問題的產生。

第四，優化政府財政支出結構。改善區域財政支出不均衡要優化政府財政支出結構，著重促進中西部地區和農村公共文化事業建設，減少專項資金轉移支付，加大政府一般性資金轉移支付力度和資金額度，還自主支配權于地方政府，加大政府財政對欠發達地區公共文化經費的投入，設立科學的各級政府財政預算體系，通過政策導向使東部地區帶動中西部地區、城市帶動農村公共文化事業發展，采取城市對口支援等手段，給予公共文化建設資金支持。

（三）實行稅收激勵政策

第一，利用稅收激勵企事業單位投入。我國公共文化投入已實行了部分稅收優惠，但與西方發達國家制定的對企事業單位投入公共文化事業的稅收優惠相比相對較少，加之我國文化行業稅種繁多，對企事業單位存在重復征稅的現象，這些都降低了企事業單位對公共文化事業的資助。因此，效仿西方國家，減少征稅稅種，大力加大對企事業單位對公共文化事業資助的稅收優惠，允許企業通過稅前列支、稅收減免等方式進行扣除，對符合條件的企業給予營業稅、城建稅等稅收優惠，加強稅收優惠法制建設，鼓勵社會對公共文化事業的投入。

第二，加大公共文化事業發展稅收優惠。我國公共文化事業與文化產業不同，是公益性、不以營利為目的的事業，征稅的稅種與文化產業也有所不同。例如，圖書館、博物館等公共文化場館免征營業稅，文化事業營業稅稅率3%，圖書、報紙、雜志實行13%的低增值稅稅率等。雖然我國已經對公共文化事業實行了稅收優惠，但與西方國家稅收優惠力度相比普遍仍顯不足，因此，我國應在政策上加大對公共文化事業增值稅優惠，對經營性文化事業單位轉制為企業免征企業所得稅等稅收優惠。

第三，實行部分公共文化事業稅收返還。我國對公共文化事業已經實行了稅收返還政策，但優惠范圍僅限于黨政機關、公共圖書和印刷等公共文化行業，對一些亟須稅收優惠和政策扶持的公共文化事業機構并沒有稅收返還優惠政策。因此，我國應拓寬公共文化事業稅收返還優惠對象，加大稅收返還優惠力度，對亟須扶持的公共文化事業給予更高的稅收優惠。

（四）建立多元化社會投入的投融資政策

第一，完善公共文化事業投融資平臺。當前我國處于一個多元化的投融資環境中，但總體仍然沒有形成一個完整健全的投融資體系，存在投融資平臺信息不及時、不對稱、協作機制欠缺效率等問題。因此，完善公共文化事業投融資平臺、及時發布有關公共文化發展、行業資料以及企業有意向投資公共文化的信息、發布最近的行政法規、項目產品、項目招標等、提高投融資平臺工作、服務效率、建立信用以及擔保平臺有利于實現公共文化事業規模化發展。

第二，加強以政府主導的投融資力度。擴大公共文化事業發展規模，發展資金是關鍵，這就依賴于政府主導的投融資政策。政府應當根據現有的財政情況以及各個公共文化事業發展狀況，有計劃地提高公共文化占財政支出的比例，改善財政投資結構，統籌城鄉、區域公共文化事業發展水平，協調公共文化行業部門間的財政事務，制定和出臺有利于公共文化事業發展的財政政策，政府資金支持也要從政府全額撥款轉為項目投資、差額撥款、公共文化產品補貼等方式；通過稅收優惠政策吸引民間資本參與公共文化事業發展建設，鼓勵民間資本以投資、控股、參股、并購、項目合作的等手段參與公共文化事業經營和發展；加大銀行對公共文化行業進支持力度，通過銀行信貸、信托、基金、債券、貸款貼息、轉貸等金融工具融資，解決公共文化事業發展資金欠缺的問題。

第三，擴寬公共文化事業投融資渠道。公共文化事業發展僅僅依賴于政府主導的投融資政策遠遠不夠，而要擴寬投融資渠道，吸引社會參與公共文化事業發展。因此，建立多元化的投融資渠道，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、融資等手段參與公共文化事業，開發金融與中介組織結合，引導社會資本通過捐助機構參與公共文化發展，對扶持公共文化事業發展的企業和個人給予政策上的優惠。

參考文獻：

[1]吳蔚華.關于公共文化服務體系建設的調研及發展方向探討[J].山東師范大學學報，2009（8）.

[2]馬海濤.公共文化服務體系建設與財稅政策支持[J].經濟參考研究，2011（5）.