大陸廉能政府治理的改革與發展研究

摘 要：學術交流是一種信息的交流，能夠產生新學術思想和達到學術創新的效果。廉能政府的建構，各國和地區的專家學者都在不斷摸索和實踐。兩岸高校在廉能政府的學術研究領域具有很強的互補性，可以相互借鑒。兩岸專家學者對待問題與現象的思考方式、研究方式和解決方式的不同之處，為將來的廉能政府治理研究提供整合的思路。

關鍵詞：廉能；治理；建構

中圖分類號：C93-0 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）02-0007-03

一、大陸廉能政府治理的改革與研究

知識經濟時代，政府所扮演的角色逐漸由管理走向服務，成為最大的服務力量。國家競爭力成為評估該國國力的重要指標，而政府效能為其評比指標之一。政府效能與國家競爭力關系密切，而最能影響政府效能的，莫過于貪污腐化。貪腐是邁向優質治理最大的障礙與問題，貪腐足以摧毀政府長時期建構起來的形象。

長期而言，貪腐的危害是一個不言而喻的問題。偏離社會規范、違背法律道德的行為，如未受到制裁與懲罰，勢將扭曲社會的價值觀念，破壞社會和諧發展。廉潔、效能與透明已經成為全球進步政府的重要標準，一旦貪腐行為發生，其對政治、經濟、社會所造成的傷害，以及所耗費的成本，是難以挽回的。為此，很多國家都發展出了相關的測量工具與制度，以達到反貪腐與提升政府廉政倫理的目的。

維系公平正義、保障民主權利的關鍵因素，除了道德觀念與法律制度之外，尚需廉能的政府，公正地維持社會公平，有效地制定并執行法律。去除貪污腐敗、建立廉能政治，關鍵在于政治領導、政治價值與政治制度。欲推動卓有成效的反貪腐行動，需要國家領導人的高度承諾與實際作為，需要在社會中樹立反貪腐的價值理念，建立反貪腐的政治制度，才能有效地確保公平正義與人民當家做主的權利。

廉能政府的建構，不單是公眾的愿望，各國共同的理想，同時也是執政者應該追求的目標。可惜實務上達此目標卻非易事。各國和地區的政府和專家學者都在不斷摸索和實踐。

目前，中國大陸的廉政建設是社會民眾較為關注的焦點之一。改革開放以來，中國大陸在經濟建設領域取得了令人刮目相看的成就，但與此同時，也滋生了大面積的腐敗。雖然政府采取了多項措施予以懲治，但一段時期內并沒有達到預期目的和成效。為此，需要有關部門和相關專家學者重新檢視中國大陸廉政建設的阻滯因素，探尋廉政建設的正確路向。

二、廉能政府治理的兩岸學術交流意義

學術交流是一種交流經驗、分享知識、共享成果，一起分析與討論解決問題的方法。學術交流的實質是一種信息的交流，其目的是產生新學術思想和達到學術創新。

治理腐敗與廉政建設既是一個重要的跨學科的研究議題，也是世界各國由來已久的現實政治追求。不同學科研究和關注的面向不同，不同國家及其不同發展階段所要達成的目標內涵也有所差異，為此選擇的方法和路徑便各有千秋。中國正處于現代化轉型進程中，其腐敗治理和廉政建設所面臨的難題與現代化國際有所差異，目標與路徑不可避免地帶有轉型過程中的特征。大陸廉能政府治理的路徑需要自己大膽摸索，主動實踐，但也要多和國外的、港澳臺地區的專家學者交流、探討，各取所長。基于此，圍繞這一議題，最近幾年來，大陸學者（主要是北京、南京、上海、南昌等地）與臺灣學者已經聯合舉辦了多次研討會，共同交流和互動，以下是最近兩年來的主要研討活動。

2012年6月16日，首屆滬臺公共管理論壇在復旦大學舉辦。參加此次活動的內地高校包括復旦大學、同濟大學、華東理工大學、華東政法大學、華東師范大學、上海交通大學、上海財經大學、上海師范大學、上海理工大學等九所院校，與會人員二百多人。此次論壇的主體是“政府治理與公共服務”。交流議題包括：績效管理、政府治理、管理創新、區域合作與治理機制、地方發展與環境保護等。

2012年12月17日，由南昌大學和臺灣世新大學共同主辦的第一屆贛臺公共管理學術研討會在南昌大學舉辦。來自南昌大學、臺灣世新大學等高校的專家學者圍繞“公共治理與政府創新”等主題展開了學術交流。交流議題包括：人力資源管理、公共預算、廉政治理、信息技術發展等。

2013年4月19日，由世新大學管理學院以及上海市公共事務管理研究會所共同主辦的《兩岸公共管理論壇：廉能政府治理》研討會在世新大學舉辦。本次研討會以“廉能政府治理”為議題，宣講論文達23篇之多，參加的專家學者共計一百多位。這次論壇促進了兩岸管理學專家學者深層次的學術交流。

通過兩岸學術論壇的多次召開，相關學者協力攻關，共同促進政府治理理論體系建設。面對新情況、新問題，與會學者帶著思考與成果，切磋探討，碰撞思想，深入交流，產生了寶貴的新知識與新成果。

兩岸高校在廉能政府的學術研究領域具有很強的互補性，可以相互借鑒，特別是臺灣高校的研究多采用案例分析、比較研究和指標建構的方式，強調實際運用，對大陸有很大的啟發意義。

目前國內對測量腐敗的實證研究和指標研究還相對較少，在充分考慮我國國情的基礎上如何構建一套科學實用性強的，能準確測量政府部門廉潔狀況的指標體系，是將來一段時間內將要攻關的重大課題，在這一領域可以多和大陸以外的學者加強溝通和增進交流。

三、兩岸公共管理論壇的交流議題分析

通過研討會的召開與交流，可以覺察當前公共管理領域的熱點和難點，也可以了解兩岸的專家學者思考問題的角度與方法的不同，重要的是大家相互學習，從不同的面向了解問題和重新思索廉能政府治理的路徑。本文以在2013年4月19日《兩岸公共管理論壇：廉能政府治理》研討會上宣講的論文為例，從多角度來分析兩岸專家學者對待問題與現象的思考方式、研究方式和解決方式的不同之處，為將來的廉能政府治理研究提供整合的思路。

此次論壇，宣講的論文數量為23篇，大陸學者的論文11篇，香港學者的論文1篇，臺灣學者的論文11篇。以下是研究議題的詳細分布情況。

1.研究內容對比

大陸學者側重基礎理論的研究和法律制度的構建。

首先，大陸學者的研究題目大都比較宏觀，題目多數冠以“中國大陸政府”、“中國廉政建設”、“中國廉能政府”、“中國政治改革”、“中國大陸廉政建設”等字樣，具體細節性和局部性的研究不多見，因為制度性的建設不健全，操作性的研究就很難跟得上。其次，題目的時間跨度比較明顯，題目冠以“轉型期”、“當代”等字樣，這是由于國情的因素所決定的。再次，研究議題多側重理論分析和原因挖掘以及路徑探討，題目中冠以“路徑”、“原因”、“為何”等字樣，缺乏實證性的研究。

臺灣學者多側重應用研究、模型或指標體系的建構。

首先，與大陸學者的宏觀性或理論性的研究相比，臺灣學者的研究議題比較細化和細膩，題目中多數冠以“以……為例”、“……的觀點”，比較強調實證性研究和個案分析。其次，臺灣學者的研究傾向于具體技術的應用和指標體系的建構，宏觀的現象描述和單純的理論探討較少。

2.研究方法對比

研究方法是提出新理論、新觀點，從而揭示事物內在規律的工具或手段。就是說，有什么樣的研究方法，就有什么樣的科學研究，就會產生什么樣的結論。研究方法的選擇和應用，直接影響著研究的效果和效率。源于此，許多學者都非常重視對于研究方法的選擇，認為一切理論探討都可以歸結為對其研究方法的探討。

就廉能政府治理這個領域來說，由于國情的因素和階段性的特性，大陸的學者大都選擇或側重于質性研究方法，參會的多數論文側重于現象的描述、原因的分析和路徑的選擇，采用的研究方法單一。11篇文章中有10篇屬于定性研究，只有1篇采用了個案分析方法。這種狀況與臺灣學者對這一領域的探討所運用的方法截然不同。

在國外和港澳臺地區，關于廉能政府治理的相關研究開展較早，從實證研究到成因分析都有了一定的發展。臺灣學者采用的研究方法比較靈活，有定性的研究方法，也有定量的研究方法，個案研究方法，調查研究方法，文獻分析方法，深度訪談研究方法，對比分析方法等等。

3.研究配合對比

宣講論文的大陸學者，分布在上海的八所高校內，來源地較為集中，但是學者的研究缺乏配合和協調研究，學者之間沒有明確的分工和前期的探討，喜歡“獨奏”。而臺灣的研究學者則不同，通過會議期間的嘉賓介紹，還有學者的自我評述，可以看出，在舉辦論壇之前，很多學者就已經事先進行了多次的溝通，確保了研究議題的互補性和協調性，希望展現該領域研究的多面性、配合性、區隔性和深耕性。臺灣學者還有一個特點就是，多個人共同完成一個題目，有一半的論文在研究過程中吸收了一些在讀博士生的參與，這種做法一是讓更多的年輕人加入研究隊伍，群策群力；二是保持了科學研究的鮮活性。還有部分論文是跨院系或跨學校之間的合作來完成的。值得一提的是，臺灣的學者和政府的關系比較緊密，有些文章的寫作是學者與有關政府部門一起合作完成的，這保證了數據的真實性和實用性。目標明確、學科交融、分布有序的跨學科、跨院系、跨高校合作是臺灣學者在這一研究領域中的一大亮點。

4.研究視野對比

參加研討會的大陸學者，基本來自于上海的名校，頗具代表意義，他們的研究成果也頗能說明問題。就廉能政府治理這一領域來講，大陸學者的研究視野還比較狹窄，研究的議題主要是關于中國大陸的現實情況，歷史的跨度也不大。從這11篇文章來看，關注國外情況和國際情況的學者并不多，但也有一個值得注意的現象，大陸的學者對網絡社團很感興趣。這是因為網絡社會大大改變了中國的社會情況，網絡民意正在迅速成為促進黨和政府提高執政能力、更好地為人民服務的強勁力量。

臺灣學者的研究視野寬廣，喜歡做跨國的比較研究，探討國際化和本土化的接軌問題。臺灣學界的學術交流對象，以中國香港、日本、韓國、新加坡、美國、澳洲等地為主。

在發表的論文中，臺灣學者掌握了大量的數據和模型，確保了研究議題的鮮活性和說服力。在11篇文章中，臺灣很多學者的研究都涉及了NGO組織，特別是國際透明組織，幾乎有一多半的學者談到了這個組織，而大陸學者的文章卻沒有一篇涉及它，因為臺灣的很多學者在這些組織中擔任要職，非常熟悉這個組織的運作情況，而這個組織也確實在世界許多國家的廉能政府治理中起到了重要的作用。

從參考文獻來看，大陸學者大多沒有提供參考文獻，或者是學術不規范，或者是難以提供有強大說服力的參考資料。在已經提供參考文獻的論文中，多數只提供了國內的文獻，沒有國外的文獻和數據。僅僅只有1篇文章，提供了國外的文獻。

臺灣的學者，所提供的文章結構大都完整，只有1人沒有提供參考文獻。多數的參考文獻都在30篇以上，并且有一半的文獻是外文文獻。這足以反映出臺灣學者的研究視野狀況。

四、大陸廉能政府治理的未來之路探索

1.轉型過程中的特征與挑戰

腐敗曾是東亞地區乃至全世界普遍存在的問題，但是通過20世紀七八十年代的治理，我國香港和臺灣地區、日本以及韓國在治理腐敗領域取得了長足的進步，也積累了豐富的實戰經驗。

大陸正處于現代化轉型進程中，廉政所面臨的難題與現代化國家和地區不同，目標和路徑不可避免帶有轉型過程中的特征與挑戰。

大陸學者關于廉能政府治理的探索多集中于現象的描述、根源的分析以及困境的對策，理論的描述較多，操作化界定較少。多數的研究側重于制度的構建和廉政文化的創建，比如財產申報制度建設，廉政制度的執行力等。這是目前大陸的國情和所處的階段所決定的。

中央“十二五”規劃綱要把轉變政府職能作為行政體制改革的第一要務，這反映了行政體制改革的核心是當前政府職能的轉變。黨的十七大報告特別指出要強化社會管理和公共服務職能。黨的十八大報告中對推進政治體制改革做出了全面部署，特別是對深化行政體制改革提出了明確要求。黨的十八大強調，行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。

2013年1月22日，習近平在十八屆中央紀委二次會議上明確指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。中國共產黨已經把制度反腐作為將反腐敗引向深入的基本路徑。

政治體制改革，廉能文化的構建，制度執行力的提升，財務管理制度的改革，績效管理與評估，財政透明度，指標體系的構建都是在將來學者們要深化研究的議題。

將來的研究將從三個層面來展開：其一，微觀層面的治理，通過反腐教育加強行政倫理和道德的建設。其二，中觀層面的治理，利用法律和制度建設遏制貪腐。其三，宏觀層面的監督包括社會文化的改造和宏觀體制改革。

2.可操作化的廉能治理指標體系構建

與西方國家和港臺地區多交流互動，推動大陸地區政府的廉能建設，提高政府腐敗治理能力是一個富有探討價值的學術議題。

廉潔是政府達到良善治理的基本要件之一。如何有效地偵測、了解及掌握政府部門貪腐犯罪的相關資訊，在廉能政府治理中扮演了重要的角色。任何政府績效衡量指標的建構，包括三個要件：概念化，衡量和整合。研究者必須先明確界定所需要衡量的概念（現象、行為和活動等）內涵及其重要屬性，區分出最好與最差的狀況。其次，在操作化層面，選擇相關指標。再次，研究者必須決定用什么形式呈現原始的資料，將指標加以整合。

過去十年間，臺灣公共管理領域對于廉政治理之研究議題的探討，多數朝向廉政治理內涵的建構、法令與財務相關等制度面的，以及評鑒指標的建立與修訂等方向進行研究。

由于不同的政治、經濟、文化等方面的差異，大陸的廉政體系建設，要深入辨析不同的基礎，及時全面地加強相應的制度性支柱建設。

3.深化研究網絡社團的作用

隨著互聯網的普及率和使用率的不斷提高，各種網絡社團迅猛發展，成為網民介入公共事務、參與政府治理的重要方式。

互聯網為公眾提供了一種全新的交互方式，被視為是改變現有社會關系和培育全新社會關系的一種革新動力?；ヂ摼W對中國社會生活產生的影響，相當巨大和持久，中國社會的面貌已經為之改觀?；ヂ摼W已經成為中國公眾評論公共事務、參與政府治理、評估政治服務的重要通道。與此同時，政府部門也把互聯網看作觀察民意、問計于民和問政于民的重要渠道。

如今，網絡已經成為網民生活與政治治理中不可或缺的組成部分。如何規范網絡社團，如何有效利用網絡社團的積極效應服務于廉政治理與公共服務，仍然是新時期值得探討的重要課題。

參考文獻：

[1]李秀峰.廉政體系的國際比較[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.

[2]余致力.廉政與治理[M].臺北：智勝文化事業有限公司，2011.