紹興擴城記

紹興縣城的圖文社老板劉輝最近訂單應接不暇。因為“紹興縣”被調整為“紹興市柯橋區”，政府機構、企業都忙著更換牌匾。

37歲的劉輝老家在江西鄱陽湖畔的農村，中學畢業后他來到這座中國輕紡城打工，直到開了家自己的小店。過去有近70萬劉輝這樣的外來務工者涌入紹興縣，構成當地低成本競爭優勢的基礎，使之成為中國縣域經濟發展的一個成功樣本。

但這一縣域經濟的成功樣本，將隨著此番行政區劃調整告別歷史舞臺。

在各類推進新型城鎮化、布局城市空間的探索中，紹興市選擇“撤縣設區”路徑，試圖打造一個200萬人口的中心城市。此舉得到國務院批復同意。不過，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“推動大中小城市和小城鎮協調發展”，鼓勵有條件的縣改市、強鎮擴權，但撤縣設區并未提及。

記者查閱民政部網站公告發現，2012年以后，國務院至少批準了10個地區“撤縣設區”、新設區或并區。以行政之手合并出一個“大城市”，抑或能掀起一股潮流？

紹興擴城樣本

有人歡喜有人愁。11月8日，紹興縣、上虞市摘舊牌掛新牌，百強縣市從此成為記憶。

紹興市政府一位官員遞給記者一份復印文件，“收到這個才算是塵埃落定”。這份浙江省政府文件顯示，撤銷紹興縣和上虞市，設立柯橋區和上虞區。

區劃調整后，紹興市由下轄“一區五縣（市）”變為“三區三縣（市）”，市區面積由362平方公里擴大到2942平方公里，人口由65.3萬增加到216.1萬。

“立竿見影，紹興一下躍升為浙江省第二大城市，市區面積僅次于杭州市?！苯B興市規劃局局長金百富告訴記者，更重要的是紹興城區打通了杭州灣，隨著嘉紹大橋的開通，紹興城區將直接和上海相連，真正實現了從山陰時代走向海灣時代。

通過區劃調整謀求城市擴張，對紹興而言由來已久。紹興市常務副市長徐明光感慨，這是紹興多年來的一個夢想。

紹興上一輪區劃調整是在2001年。是年1月，原屬紹興縣的斗門等5鎮被劃歸越城區，紹興縣政府駐地遷至柯橋鎮，市區面積擴大到344平方公里，人口增加到60萬。

這次調整解決了“一城多府”帶來的各自為政難題，但未從根本上改變“小紹興”的窘境。“市區仍受一市一區、縣包區的制約，行政面積在長三角16個城市和我省11個地市中均居最后一位，小馬拉大車現象突出，中心城市的集聚輻射功能比較弱。”徐明光說。

作為環杭州灣城市群的重要一脈，最讓紹興深感壓力的是，在杭州城市東進、寧波城市西拓的戰略下，逐漸對其形成雙面夾擊。

內憂外患，區劃調整呼聲再起。2010年，紹興市的全國人大代表向全國“兩會”提交《關于因地制宜開展撤縣設區等行政區劃調整的建議》。

當年11月，國務院批準《紹興市城市總體規劃（2011-2020年）》。金百富告訴記者，這是紹興建設大城市的“法理基礎”和“重大機遇”。

根據總體規劃，紹興將優先發展市域中心城市，構建包括越城區、紹興縣、上虞市在內的紹北城鎮密集區，遠景目標是形成沿曹娥江的“一江兩岸”、200萬人口的城市格局。

“區劃調整的時機成熟，也是大勢所趨?！苯鸢俑徽f。

撤縣“經濟賬”

羅馬城不是一天建成的，紹興“撤縣設區”也經歷了反復博弈。

一位紹興網友撰文表示，縱觀浙江省內，沒有一個地級市像紹興那樣，在建國后短短的34年時間里，竟有大大小小8次體制變更。地市縣每次合分，都是一次不小的折騰，“擰不到一股勁中，大家各唱各的調，各打各的算盤”。

財政權和行政管理權是博弈的核心。浙江以縣域經濟聞名，其秘訣是該省獨特的“省直管縣”財政機制，保持縣級財政穩定，之后浙江不斷推行“強縣擴權”。公開資料顯示，1992年到2002年，浙江先后三次把審批權和經濟管理權下放到縣里。

縣域活力由此噴薄。紹興縣南屏會稽山，北為平原水鄉，氣候溫和濕潤，是典型的江南“魚米之鄉”，但如今發展為亞洲最大的布匹集散中心，2012年再次躋身全國經濟十強縣。

十強縣背后是一連串耀眼數字：2012紹興縣GDP達到1008.77億元，首次跨入“千億元俱樂部”；全年財政收入高達127.78億元，其中完成地方財政收入70.44億元。

上虞稍遜一籌，2012年財政總收入72.93億元，其中公共財政收入39.19億元。反觀紹興市，2012年市級公共財政收入實際執行數為63.75億元。

紹興市發改委副主任何堅剛告訴記者，市縣財政分灶吃飯，某種程度上，縣長的口袋比市長的口袋要飽得多。

在財政“省管縣”模式下，省以下的級次中，最受惠的是紹興縣和上虞市（縣級市），因為省級政府將收入考核、轉移支付、財政結算、工作部署等直接下到縣級政府。地級市預算內財政收入與轄區內的縣沒有對應的結算關系，市縣之間只在預算外收入上有結算關系。

浙江省委政策研究室區域發展處處長胡金生告訴記者，地級市有行政管轄之名，少有管轄之權和管轄之利，造成目前“縣強市弱”的格局。

“撤縣設區”無疑是市縣權力再分配，阻力由此而來。對于并入地級市的縣級區而言，在按規定向省上繳一定比例的財政收入之外，還要再向市級財政上繳一定比例的財政收入。

這種區級財政又被戲稱為“半級財政”。好比以前是子公司，擁有相對獨立的財政權和管理權限，現在變成事業部或分公司，縣市（縣級市）當然不樂意了。

縣級政府對于“撤縣設市”有更大的沖動，而“撤縣設區”則是地級市做大城區人口和經濟總量、擴張主城區的迫切要求。

在距離紹興180公里外的湖州市長興縣，“撤縣設區”還引發一場風波。2013年5月下著蒙蒙細雨的一天，數百人聚集于長興縣政府辦公樓門前，抗議湖州市“吞并”長興縣，最終導致湖州市暫?！俺房h設區”計劃。

據了解，為了說服紹興縣和上虞市，紹興市出臺了實施意見，承諾財政體制不變、縣級管理權限不變、縣級管理體制不變等“五個不變”原則。

反對聲音更多來自上虞。多位紹興官員私下表示，土地管理和規劃管理按市管區體制先行調整到位，“五個不變”保證三年有效。

區域競跑

紹興之后，浙江省做大中心城市的路徑逐漸清晰。

如果說紹興的壓力是夾在杭州和寧波之間進退維谷，那么浙江省的壓力是近年來增長速度放緩，和江蘇的差距越拉越大。

作為“省管縣”模式的代表，浙江是當之無愧的“縣域經濟大省”。數據顯示，2012年浙江省GDP達到3.46萬億元，其中縣域經濟占三分之二，“百強縣”數量也多年冠居全國。

胡金生告訴記者，浙江的縣域經濟是在改革開放年代中發展起來的，契合了當時經濟社會階段性發展的節點，但隨著發展階段和競爭格局的變化，縣域經濟的局限性越來越明顯，如技術、人才和土地等問題逐漸暴露，導致發展后勁不足。

浙江省委政策研究室以2010年的數據為基礎，對比分析了江浙15市（江蘇8市，浙江7市）GDP總量、工業總產值、固定資產投資、地方財政收入、出口貿易和消費需求等八項經濟指標，發現和江蘇的差距逐漸拉大。

其中，江蘇8市GDP平均規模大大高于浙江7市，平均增幅高出1個百分點；地方財政收入平均規模是浙江平均規模的1.4倍，平均增速高出5.1個百分點。

浙江大學區域與城市發展研究中心執行主任陳建軍調研發現，浙江工業大縣基本集中在杭州與寧波的外圍，沒有中心城市依托和支撐，縣域發展情況大不一樣。他在遞交給浙江省政府的調研報告中提出“深化發展城市經濟”。

“轉變經濟發展方式和產業轉型升級需要中心城市有作為，溫州就是教訓，城市功能培育滯后導致企業外遷，民資外流，出現產業空心化現象?！焙鹕嬖V記者。

多位受訪的學者向記者表示，浙江省也在反思縣域經濟為主導的發展模式，但爭議仍然存在。在市縣層面，涉及財權、事權的再分配的利益博弈。省級層面，浙江“省管縣”模式的經驗已在全國推廣，要主動革掉自身優勢，決策者需要更大的智慧和勇氣。

外部壓力來自鄰居江蘇省——“市管縣”模式的代表。2013年2月19日，南京市區劃調整獲得國務院批復，由原11區2縣精簡為11區，意味著整個蘇南區域結束“縣域時代”。

跡象表明，浙江的“撤縣改區”計劃是在蘇州“并掉”吳江市（縣級市）之后提速的，蘇州城區面積擴大至2910平方公里，成了真正意義上的“大蘇州”，直接與上海接壤。

“這對浙江沖擊很大，也不甘落后?！标惤ㄜ姺治稣f。

殊途同歸

2012年蘇州GDP突破了1.2萬億元，超過杭州、溫州之和，令浙江羨慕不已。

在長三角區域，上海無疑是龍頭，江蘇和浙江是兩翼。滬寧、滬杭高鐵陸續通車后，上海龍頭向外輻射和資源匯聚的雙向力量更加強勢。在未來區域競爭中，主要體現為蘇錫常城市群和杭州灣城市群之間的競爭。

“高鐵將松散、分割狀態的城市連接起來，城市的邊界不斷延伸，加速了長三角地區要素資源的流動?！睆偷┐髮W城市經濟研究所所長周偉林告訴記者。

區域競爭的本質是要素競爭。經濟學理論表明，要素流動的動力機制是追求收益最大化，其在區域之間流動將引起區域經濟格局的變化。

周偉林說，在現行考核體制下，地方政府都傾向于做大做強城市，謀求本行政單元內利益的最大化，防止被矮化或邊緣化，這也是導致城市不斷擴大的基本因素。

自1983年推行市管縣以來至今，長三角城市縣級以上的行政區劃調整變更主要包括改革地區體制實行市管縣、撤縣設市、市轄區調整、行政級別升格。每次調整不僅意味著土地的擴張、城市空間的拓展，還意味著對更多、更大發展機會的占有。

根據民政部的統計，從1978年到2008年，市轄區的數量從408個增加到1997年的727個，再增加到2008年的856個。

中央力推新型城鎮化，必須直面城市合理布局的問題。公開數據顯示，2012年民政部公布了14起行政區劃調整公告，其中有9起涉及“撤縣設區”。

新一輪的區劃調整仍在加速跑。繼紹興之后，溫州市洞頭縣“撤縣設區”方案已經浙江省政府上報國務院。蘇州和溫州都是改革開放后中國經濟最具活力的增長點，代表了兩種不同的發展模式，最終在“撤縣設區”上殊途同歸。

行政級別對中國城市發展至關重要。周偉林告訴記者，國外城市發展的最主要的驅動力是市場因素，中國城市經濟有著突出的行政區經濟的特征，政府始終起著主導作用。

陳建軍認為，城市發展是集聚和擴散的過程，只有集聚到一定程度才會有擴張力，有兼并吸收周邊縣市的能力，“如果沒有完成集聚功能，依靠行政手段是做不好的?！?/p>

過去的經驗教訓表明，地方政府受政績驅動制造了“重資產泡沫”的城鎮化模式，與民生相關的支出又滯后，形成“一個腳長、一個腳短”的局面。

傳統造城模式的弊端日益顯現，在闡述“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”后，《決定》提出要“推進以人為核心的城鎮化”，讓廣大農民共同分享現代化成果。

11月5日，記者從紹興北站打車出來，路過鏡湖新區，這是紹興打造大城市的主陣地，正在建設的項目有行政中心、奧體館、文化館和科技館，還將建設一批商貿綜合體、商務酒店、金融集聚區、企業總部。一切似曾相似，紹興能打破這個魔咒嗎？