公共服務(wù)“生意經(jīng)”

府購(gòu)買公務(wù)服務(wù)在全國(guó)范圍的推廣，已經(jīng)提上日程。

11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，要推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。此前，9月30日國(guó)務(wù)院辦公廳還出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。

財(cái)政部科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，《決定》和《意見(jiàn)》的意義在于，它第一次將政府購(gòu)買公共服務(wù)的改革提到了國(guó)家層面，“這說(shuō)明政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)正在邁向制度化。”

政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)在多地早有探索，不少地區(qū)的購(gòu)買項(xiàng)目已經(jīng)覆蓋了較為廣泛的領(lǐng)域。例如，江蘇省已將涉及教育文化等21項(xiàng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，列入了2013年政府購(gòu)買服務(wù)范圍，北京、上海、廣州等地的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目已經(jīng)覆蓋養(yǎng)老助殘、社會(huì)救助、安置幫教等領(lǐng)域。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買公共服務(wù)若想在全國(guó)范圍落地并實(shí)現(xiàn)制度化，仍有多個(gè)問(wèn)題待解。政府該買什么、如何打破既有利益格局，有哪些配套措施應(yīng)跟進(jìn)，都應(yīng)成為政策制定者盡快研究的功課。

研究購(gòu)買邊界

多位接受記者采訪的專家表示，《意見(jiàn)》從全國(guó)層面上正式拉開(kāi)了政府購(gòu)買公共服務(wù)的大幕，在此基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，密集出臺(tái)針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律規(guī)章文件，釋放政策強(qiáng)音。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪發(fā)現(xiàn)，目前政府購(gòu)買公共服務(wù)尚未被納入政府采購(gòu)范圍，從2003年開(kāi)始實(shí)施的《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的政府采購(gòu)范圍包括貨物、工程和服務(wù)，但對(duì)于服務(wù)的理解僅限于政府自身運(yùn)作的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)并沒(méi)有被列入其中。

多位受訪人士表示，政府購(gòu)買公共服務(wù)要想實(shí)現(xiàn)制度化，需要修訂《政府采購(gòu)法》，或出臺(tái)“政府采購(gòu)法實(shí)施條例”。中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所社會(huì)政策研究室副研究員房莉杰建議，明確將“公共服務(wù)”納入政府集中采購(gòu)目錄，并明確“公共服務(wù)”一些原則性定義。

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“能買什么”和“買什么”是地方政府在推動(dòng)購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中普遍關(guān)心的核心問(wèn)題之一，并已引起高層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。

北京市協(xié)作者社會(huì)工作發(fā)展中心主任李濤表示，當(dāng)前我國(guó)民生需求的多層次多樣性趨勢(shì)愈加明顯，靜態(tài)化的服務(wù)難以滿足居民多元化、個(gè)性化、發(fā)展性的服務(wù)需求。

但這并不意味著所有領(lǐng)域都適合政府購(gòu)買。多位受訪人士表示，假如購(gòu)買邊界不清晰，政府出錢再多，不是群眾所需，百姓還是不滿意。有關(guān)部門應(yīng)對(duì)公共服務(wù)的范圍加以規(guī)范和分類，避免政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍的隨意性。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，有專家建議未來(lái)應(yīng)靈活調(diào)整政府購(gòu)買公共服務(wù)的邊界，如何調(diào)整，又如何界定邊界，其相關(guān)政策目前正在由財(cái)政部牽頭研究。

利益關(guān)系待破局

政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)意味著打破既有利益格局。記者采訪發(fā)現(xiàn)，未來(lái)，四類利益的調(diào)整應(yīng)成為改革著力的重點(diǎn)，否則政策效果會(huì)大打折扣。

政府部門之間的利益關(guān)系首當(dāng)其沖。江蘇財(cái)政廳副廳長(zhǎng)宋義武對(duì)記者表示，購(gòu)買公共服務(wù)意味著政府從財(cái)政資金的直接使用者向分配、監(jiān)管者的間接角色轉(zhuǎn)變，難免引起行業(yè)主管部門出現(xiàn)“爭(zhēng)搶”購(gòu)買項(xiàng)目。

以購(gòu)買社工服務(wù)為例，民政、團(tuán)委、殘聯(lián)等部門都具有購(gòu)買需求，是讓各部門都買，還是交由一個(gè)部門主導(dǎo)，就成為了一個(gè)未解的難題。

二是政府與承接主體之間的利益關(guān)系。記者采訪發(fā)現(xiàn)，由于有些政府部門給的錢少、要求高，即使是那些愿意向政府提供服務(wù)的企業(yè)，也要艱難地在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益之間尋找平衡點(diǎn)。

中央黨校研究生院原黨委書記段若鵬表示，有些部門可能會(huì)借助自身的強(qiáng)勢(shì)地位和資源優(yōu)勢(shì)，或是對(duì)承接主體挑三揀四，或是借購(gòu)買公共服務(wù)之機(jī)牟利。

三是在既得利益者與未來(lái)參與者之間的關(guān)系。中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授王清說(shuō)，既得利益者即原先提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如有官方背景的行業(yè)協(xié)會(huì)等，他們?nèi)菀着c政府有關(guān)部門形成利益共同體，阻撓未來(lái)參與者進(jìn)入“自己地盤”。甚至有的政府機(jī)構(gòu)自建社會(huì)組織進(jìn)行購(gòu)買，資金“左口袋出，右口袋進(jìn)”。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，北京市某機(jī)構(gòu)每年都會(huì)舉辦城八區(qū)市容環(huán)境的評(píng)比，其承辦單位多年來(lái)都是該委員會(huì)下屬某研究機(jī)構(gòu)，這一評(píng)比的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)成為其重要資金來(lái)源。

一位不愿意透露姓名的專家表示，在提倡政府購(gòu)買公共服務(wù)改革后，該委員會(huì)決定以購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行招投標(biāo)，卻立刻受到這家研究機(jī)構(gòu)的強(qiáng)烈抵觸。經(jīng)過(guò)反復(fù)溝通，最終的招標(biāo)結(jié)果還是留了下來(lái)。一起來(lái)進(jìn)行招標(biāo)的四五家咨詢公司和外部研究機(jī)構(gòu)，事后也明白了自己是來(lái)做陪襯的。

四是政府行政管理職能與公共服務(wù)職能之間的關(guān)系。國(guó)家行政學(xué)院教授馬慶鈺透露，他在基層調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，公眾在很多地方面對(duì)的不是公務(wù)員，而是雇傭協(xié)管員，這些人遍布市政管理、食品藥品監(jiān)督等領(lǐng)域。他擔(dān)心，政府購(gòu)買公共服務(wù)可能成為一些政府機(jī)關(guān)推卸自己行政管理職能的借口。

亟待配套措施

記者采訪發(fā)現(xiàn)，人才匱乏是不少提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)面臨的首要難題之一。

武漢楚馨社會(huì)工作服務(wù)中心是湖北省首家專業(yè)社工服務(wù)組織，在成立以后，招人難是負(fù)責(zé)人李華俊面臨的頭等難題。

李華俊對(duì)記者表示，按照實(shí)體法人的要求，社工服務(wù)組織需要在社會(huì)上招有資格證書的全職社工。“中心一共招了20名全職社工，每人月工資已達(dá)到4000多元，但很難留住他們。”

對(duì)于這種情況，廣州民政局局長(zhǎng)莊悅?cè)航ㄗh，政府應(yīng)制定出臺(tái)社工人才崗位晉升、職稱評(píng)聘、薪酬指導(dǎo)等政策文件，為優(yōu)秀社工提供職稱及薪酬的上升空間。落實(shí)社工人才落戶、住房?jī)?yōu)待的措施，推薦社工參與各級(jí)評(píng)優(yōu)表彰并重點(diǎn)向一線社工傾斜。

同時(shí)，對(duì)承接政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)構(gòu)實(shí)行“一線社會(huì)工作—助理督導(dǎo)—督導(dǎo)”梯級(jí)配置，對(duì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目主任、督導(dǎo)等人員進(jìn)行定期培訓(xùn)。

稅收政策也是限制公益組織發(fā)展的一個(gè)障礙。不少公益組織負(fù)責(zé)人向記者坦言，他們到民政去注冊(cè)，除了尋求合法性，就是為了獲得免稅資格。然而，按照財(cái)政部現(xiàn)行規(guī)定，非營(yíng)利組織因政府購(gòu)買服務(wù)取得的收入不在企業(yè)所得稅免稅范圍內(nèi)，需征收相關(guān)稅費(fèi)。

江蘇省財(cái)政廳稅政處綜合科科長(zhǎng)鄭一鳴對(duì)記者表示，這意味著即使非營(yíng)利組織不以盈利為目的，且通過(guò)了相關(guān)審核取得了免稅資格，但因政府購(gòu)買公共服務(wù)取得的這部分收入也不能免稅。

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)顯示，非營(yíng)利公共服務(wù)組織從1950年的約5萬(wàn)個(gè)發(fā)展到今天的100多萬(wàn)個(gè)，30余種非營(yíng)利組織免稅的資格認(rèn)定是重要的制度動(dòng)力。有鑒于此，業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，可加大對(duì)社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠力度。比如“允許超過(guò)捐贈(zèng)限額的部分遞延扣除，對(duì)公益性民間組織與宗旨相關(guān)的營(yíng)利性收入免征所得稅和營(yíng)業(yè)稅”等。

此外，部分受訪者對(duì)記者表示，未來(lái)應(yīng)加大政策層面對(duì)民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織支持力度，將更多公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目向民辦機(jī)構(gòu)傾斜。比如，公辦與民辦養(yǎng)老院存在“價(jià)格差”，公辦機(jī)構(gòu)“一床難求”，而民辦養(yǎng)老院入住率卻較低，因此宜主動(dòng)引導(dǎo)更多公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目移至民辦機(jī)構(gòu)，從而降低市場(chǎng)價(jià)格，促進(jìn)行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。