國家安全當務之急

隨著十八屆三中全會決定設置“國家安全委員會”，新的國家安全戰略部署浮出水面。

習近平在就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》向全會所做說明中指出，國家安全委員會主要職責是制定和實施國家安全戰略，推進國家安全法治建設，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問題。

“國家安全委員會設置的特點之一是去神秘化，”北京大學國際關系學院教授査道炯對《財經國家周刊》記者說，“過去一提到國家安全，就和國家機器的運用，和間諜、情報等信息聯系在一起，這個情況將會改觀。”

以往的“國家安全”概念多指以軍事安全為核心的傳統安全，且多屬涉外事務。而在習近平的新近闡述中，國家安全不僅包括對外維護國家主權、安全、發展利益，也包括對內維護政治安全和社會穩定。他直言面對“雙重壓力”，設立國家安全委員會，加強對國家安全工作的集中統一領導，已是當務之急。

風險所迫

“單從捍衛主權角度講，我們國家面對的爭議和麻煩，就非一般國家所能比。”北京大學國際關系學院副院長王逸舟認為，歷史上和現實中，有十幾個國家與中國發生過主權糾紛，涉及陸地邊界、沿海水域、島礁、海灣、大陸架、專屬經濟區等多種情形的歸屬判定。

更為復雜的是，涉及中國主權安全的周邊區域，有著其他地區少見的龐大軍事集結，比如有聯合國安理會五常中的三個，全球八個被認為擁有核武國家中的五個，世界前十二位軍事強國中的八個；有著國家內部或民族間的多重宿怨與對峙；有著誘發新的矛盾與對抗的消極事態，如分離主義勢力的抬頭，霸權主義行徑的實施，經濟發展的不平衡，各國間的戰略誤判等。“這些因素組合在一起，稍有不慎就可能誘發對抗，直至毀掉整個地區的安寧。”王逸舟說。

放眼全球，中央黨校國際戰略研究所研究員高祖貴對《財經國家周刊》記者表示，近年中國利益邊界在擴展，從主權權益的維護，到經貿、人員、投資等，都面臨新形勢。除周邊外，在非洲、拉美、南太平洋等更廣闊的地區，也有中國人利益的存在。

國內也處于矛盾多發期，高祖貴說：“糧食、食品、互聯網、金融、社會穩定、重大傳染病疫情、生態災難，等等，國家安全問題變得越來越廣泛。”

無論是傳統安全還是非傳統安全，這些問題并非始自今日，為何如今需要以國家安全委員會來應對？査道炯認為，主要是突發性危機出現的可能性增大。

習近平在說明中指出，關于國家安全，“各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多”。查道炯解讀道，可以預見和難以預見的風險，也就是常規性和突發性風險都存在，“這種判斷很科學”。

他從“人財物”三大要素分析，人指的是人的流動，人的行為，人的期望值；財指的是財富、資金的流動，或者個人收入的變化；物，則指商品貿易，比如糧食、水、能源等等。“三大要素的流動越強，帶來的安全挑戰就越大，出現不可預見性問題的可能性就越大。”

“三股勢力特別是恐怖勢力，要對美國采取行動，得用飛機。但對中國，可能只需要一頭毛驢背上綁一顆炸彈，就能形成威脅。”查道炯以此為例，說明中國面臨安全威脅的“脆弱度”不可不防。

“小核心大外圍”？

“我們的安全工作體制機制還不能適應維護國家安全的需要，需要搭建一個強有力的平臺統籌國家安全工作。”習近平如是解釋國家安全委員會成立的必要性。

中國現行國家安全工作體制，對外涉及外交、軍事、國安、商務、海洋諸部門；國內安全則涉及政法、民生、經濟多領域。涉及領域廣、部門多，協調不易，尤其內外事務相對分離。

“隨著全球化推進，國際和國內沒有多少界限，互動的程度超出大家想象，國內發生的事情會在國外造成很大影響，國際上的事情也會在國內發生作用。”高祖貴認為，將國內外安全置于同一平臺，有現實的緊迫性。

基于對國家安全問題的應對，全球超過30個國家設立有國家安全委員會，涵蓋各個地區、各類政體、各種經濟發展程度的國家。

外交學院蔡舒皖的研究顯示，各國成立國家安全委員會均以本國基本國情及政治實踐為基礎，多在國家安全中發揮核心作用，包括直接參與外交決策。

中國成立國家安全委員會也有自己的經驗。解放軍軍事科學院世界軍事研究部原副部長羅援少將向《財經國家周刊》記者介紹，過去一段時間來，中央國家安全領導小組為成立國家安全委員會摸索了一些經驗，現在時機已經成熟，國家安全委員會應運而生。

羅援還表示，與其他國家相比，中國的國家安全委員會，最大特點是由黨領導，黨中央直接負責。

高祖貴認為，國家安全委員會往往要協調很多部門以形成合力，黨中央對國家安全實行統一領導，才能保障有力，在重大事件處置上做到高效快速反應。

對于該機構的設置，在羅援看來，理想的模式是“小核心大外圍”架構，領導層非常精干，但是涵蓋的范圍比較大，既包括常規的國家安全相關部門，如國防、外交、經濟、情報、金融、國安等，也具有一定的彈性，根據不同情況吸納其他部門。

法制的軌道

公開宣告機構設立后，“制定和實施國家安全戰略”的工作職責如何履行，備受外界關注。

2011年國務院新聞辦發布《中國的和平發展》白皮書，首次公開提出包括國家主權、國家安全、領土完整、國家統一、中國憲法確立的國家政治制度和社會大局穩定、經濟社會可持續發展的基本保障在內的中國核心利益。

羅援認為，這是廣義上的國家安全重要內容，但還需要更加清晰具體的國家安全戰略安排，以實現這些目標。

“當前面臨的現實問題，比如東海、南海局勢，陸地邊界潛在的沖突，等等，國家安全委員會可以在更高的層級制定戰略。”羅援說。

國家安全戰略在世界各國均被高度重視。以美國為例，克林頓政府時期的多篇國家安全戰略報告中，始終堅持強調國家安全戰略目標的三大支柱：加強安全、促進經濟繁榮、推動海外民主。

日本在兩次石油危機之后產生極大危機感，1980年，日本首相大平正芳的咨詢機構“政策研究會”提出“綜合安全保障戰略”，除軍事安保外，還包括經濟安保、能源安保、糧食安保等。

時下的中國顯然也需要類似具有高度預測性和指導性的戰略規劃。高祖貴認為，國家安全委員會可以從戰略規劃到具體執行，再到事后評估總結，形成一套完善的機制，以適應國家不斷發展壯大的需要。

國家安全頂層設計的重大問題還包括“國家安全法治建設”。以立法為例，現行《國家安全法》于1993年出臺，帶有鮮明的傳統安全特征，如危害國家安全的行為僅列舉顛覆、間諜、竊秘、策反和“其他”等。

時隔20年，在新的國家安全觀念和高規格的新機構背景下，“是否會另起爐灶針對國家安全立法，還是在現有基礎上修改，目前沒有明確指向。”在羅援看來，國家安全法治的提法，本身就是一種信號，意味著國家安全的處置將更加重視在法制的軌道上進行。