探究近年地方政府債務危機的解決途徑

摘要：在我國過去幾年的發展中，由于政策過度放寬、發展模式不當，導致全國各地方政府存在超過20萬億的地方債務，巨額的地方負債已成為我國未來轉型道路的巨大障礙。對此，本文從債務形成原因及地方收支結構進行分析，最后總結出解決地方債務危機最有效的三大途徑分別為：去制度化的金融利率改革、去壟斷化的國營企業改革以及城鎮化的加速發展。

關鍵詞：地方政府債務；解決途徑；金融利率；國企；城鎮化

根據國家審計署2013年6月10日公布的審計報告，截止2012年年底，受審計的36個地方政府本級政府性債務余額為38475.81億元，同2010年比增長12.94%。報告還稱，審計發現的主要問題主要有地方債務規模增長過快、土地出讓收入增幅下降導致償債壓力加大以及地方政府通過信托、融資租賃等方式變相融資現象突出。

近年來，圍繞地方債務危機話題的議論不斷，由于地方政府債務問題涉及的金額巨大、涉及地方政府數目眾多以及對未來的城鎮化建設、房地產行業發展有重要影響，地方債務危機是否需要解決、如何解決的問題已經迫在眉睫。

地方政府危機的根源在于地方政府對2008年4萬億刺激政策的錯誤理解以及不當的銀行信貸政策[1]。債務危機的表面現象為地方政府繞開法律法規，利用城投公司向銀行等部門或者個人進行大量借款，將其用于城市基本建設項目，如：公路、高架橋梁等，最后卻無力償還貸款及利息。無力還款的原因是，這些政府投資項目投資數額大，雖然可以為當地創造不錯的政績、GDP和就業，但是這些項目建成以后年收益普遍偏低，甚至低于貸款年利息，債務償還往往只能通過再融資來解決，長期下來，負債越來越高[2]。我國政府領導班子普遍實行任期制，當屆的領導為保政績一般不會選擇去解決問題。隨著問題的不斷加重，近年來，各級政府以及很多學術界人士開始想盡其他辦法降低負債，如：建立財政預警機制、加強專項資金監督管理、削減預算等。但是成效卻不明顯。因為這些舉措沒有從根本上改善地方政府財政收支結構和偏好。在收入方面地方政府還是依賴于土地財政，在支出方面還是傾向于投資大型公共房地產類項目。如此形成的一個不良的經濟發展模式，長期下來不僅引發了高房價、貧富差距擴大等社會問題，也使得我國目前的經濟結構產生較為嚴重的畸形，并對我國從制造大國向消費大國的轉型產生了巨大的阻礙[3]。對此，筆者認為，要從根本上解決地方政府債務危機，需要從以下幾個方面著手：

首先是去壟斷化金融利率改革。即打破目前壟斷的金融體系，在有法律和風險保障機制的前提下放寬民營銀行設立的限制，使得金融利率向市場化發展，目的是引導民間資本進入地方政府債務體系，使得債權人身份由國有銀行向民間個人或者機構進行轉變。由于各級地方政府債務總額十分巨大，據部分非政府機構統計，目前我國所有地方債務總額達30萬億，這意味著地方債務危機無法通過國家資產管理公司剝離債務的方法來解決。因為我國社會存款總額為100萬億，其中包括20萬億左右的外匯占款，即使再有10萬億的增量也會有通貨膨脹加劇、匯率失控的危險。而引導民間資本浸入地方債務體系是一種利用存量資金緩解債務問題的辦法，可以有效避免國有銀行發生系統性風險[4]。目前國家已經逐步放寬對民營銀行的限制，下一步就是要提供政策來引導民營資金進入地方債務的資金鏈，將地方政府的債務風險轉嫁。

其次是去壟斷化國企改革。中央和地方國資委管理下的大型國企，由于受到政策照顧，享受到各項優質的人才、材料、技術等資源，普遍具有不錯的盈利能力，資產價格往往較高。以中石化和中石油為例，截止2013年一季度，兩者的總資產分別為1.29萬億和2.34萬億，股東權益分別為5880億和1.23萬億，并且國務院國資委控股分別達73.38%和86.35%。據統計資料表明，央企資產總額已達30萬億。而各地級政府控制下的國企資產同樣也是具有很高的賬面價值，陜西、山西、山東等多省的省屬國企資產過萬億，上海、北京、江蘇更是超過了兩萬億。因此，從絕對值來看，政府控制的國企資產足以償還地方負債。另一方面，我國目前的實體經濟面臨著巨大的困境，根據匯豐銀行公布的PMI指數來看，自3月起已經出現了連續四個月的下劃，各行業的平均資本報酬率持續下降，制造業持續萎靡。若在政策上能打破壟斷的限制，釋放國企改革紅利，將中央及地方國企資產出售給民間資本，不僅能大大緩解地方債務危機，而且能為實體經濟的復蘇、經濟結構和產業的轉型帶來動力。

再次是加速城鎮化進程。城鎮化被定為未來十年中國經濟發展的動力。然而包括領導層在內的很多人認為城鎮化就是房地產化。這種理解是錯誤的。城鎮化實質上是以解決過去十年發展中遺留的問題和進行產業結構調整為目的的經濟發展過程。 筆者認為城鎮化有三個經濟方面的作用：第一，維持房地產價格。第二，改變地方財政支出結構。第三，發展中國現代化農業。首先，城鎮化發展會促使大量農村戶籍的人口遷至城鎮，刺激消費，直接拉動房產以及其他消費品的需求，這會促使房產價格保持穩定和增長[5]。而房產稅的稅基是房產標的的價格，高房價帶來的是地方高財政收入。因此城鎮化的發展是實現穩定地方財政收入的重要舉措。其次，城鎮化作為未來經濟發展的重點，將會有大量的資金投入其中，在發展初期，必定有大量的政策紅利釋放，來達到吸引投資的目的，這致使城鎮化項目將取代以往的房地產建設項目，成為地方政府新的財政支出重點。最后，區別于城鎮化和房地產化的重要不同點就是城鎮化發展的實體經濟支撐是以土地農業經濟為主、房地產建設為輔。我國要想解決債務危機，必須從制度上、行政上放權，釋放改革紅利。從我國國務院每年的一號文件內容來看，自2005年起至2013年的幾年間，文件均是以農業的改革發展作為重點內容，這足以說明，農業將取代房地產，成為發展我國經濟的新引擎行業。

參考文獻：

[1] 劉穎. 地方政府投融資平臺與地方債務[J]. 經濟研究參考，2010.4

[2]石立根. 地方政府城市建設投融資現狀、問題及對策[J].地方財政研究，2009.2

[3]厲以寧. 轉變經濟發展方式的幾個問題[R]. 昭通：第三屆中國貧困地區可持續發展戰略論壇，2010-12-15.

[4] 王勇. 金融支持兵團城鎮化發展對策研究[J]. 時代金融（中旬）2012（8）

[5] 楊波，趙艷，李艷軍，影響房地產價格的宏觀因素—以北京，深圳為例[J]. 中國物價，2008（11）