基于“三公經費”公開的經濟責任審計反腐倡廉作用探析

摘要：“三公經費”長期以來被視為一種腐敗現象而飽受社會的詬病，尤其隨著政府職能的進一步轉變，廉潔高效政府建設的逐步推進以及“十八大”反腐倡廉新要求的有力號召更是讓“三公經費”問題再次成為各界人士關注的熱點。經濟責任審計作為監督干部受托公共經濟責任履行情況的有力工具，在反腐倡廉工作中占據著重要地位，將“三公經費”納入經濟責任審計重點將有利于從根本上遏制腐敗。本文旨在以加強對“三公經費”的監督為視角探討如何提高經濟責任審計的反腐倡廉作用。

關鍵詞：經濟責任審計；“三公經費”；反腐倡廉；作用

一、引言

“三公經費”——因公出國（境）費、公務用車購置及運行費、公務接待費，從性質上講是政府履行公共職能、提供公共服務必不可少的支出，但由于監管不力反助長了奢侈享樂之風，成為官員腐敗墮落的根源。因此，加強對“三公經費”的監督和治理是反腐倡廉工作的重要一環，也是建設廉潔政府的必經之路。作為重要監督工具的經濟責任審計是一種旨在對于領導干部受托經濟責任的履行情況進行全面的監督與評價的審計形式，在反腐倡廉工作中占據重要地位。然而，目前“三公經費”卻尚未被納入經濟責任審計的重點，只是在個別地區開始有初步的嘗試，理論界的相關研究更是少之又少。這一方面是由于“三公經費”的會計體系不完善影響到審計工作的順利進行；另一方面則是由于經濟責任審計對于現階段的我國仍屬于新興審計，理論與實務均不成熟，無法勝任“三公經費”的監督工作。因此，在了解目前“三公經費”公開現狀的基礎上，探討經濟責任審計有效監督“三公經費”的方法和對策，對于經濟責任審計更好發揮反腐倡廉作用，促進反腐倡廉工作的有效開展有著重要的現實意義。

二、“三公經費”公開現狀

在經過了一系列的調查分析后發現，“三公經費”公開工作中主要存在著以下五個方面的問題：第一，“三公經費”公開的時間、格式和程度均不統一。各地區、各部門對于明細項均只做了選擇性的說明，隨意性較大；第二，“三公經費”公開不夠細化。例如，因公出國（境）經費應當具體說明出國的是哪幾位領導干部，去了什么地方，進行了哪些活動，每人的花費各是多少等等；第三，對于各地區、各部門“三公經費”支出沒有統一規范的評價標準，無法判斷其合理性；第四，對于預算數的解釋說明均不夠詳盡且不易理解，從而缺乏說服力；第五，沒有公布“三公經費”的統計口徑和計算方法。目前政府會計體系中尚無專門用來核算“三公經費”的會計科目，而其數據是從一些具體的項目中整理得出的。如此做過調整后所得出的數據，其真實性必然會遭受質疑。

“三公經費”的公開目前尚處于初級階段，存在的問題較多且頗為復雜。通過調查分析我們發現了問題，接下來的任務便是解決問題。解決問題的方法有很多，其中，對“三公經費”實施經濟責任審計便是一種基于反腐倡廉工作新要求的必然選擇。

三、將“三公經費”列入經濟責任審計重點是反腐倡廉工作的必然要求

（一）預防和懲治腐敗是經濟責任審計的職責所在

監督干部工作，預防和懲治腐敗是經濟責任審計的一項基本職責。為了加強干部廉政建設，從源頭上防治腐敗，1999年5月，《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》和《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》正式出臺。這表明，經濟責任審計自誕生之日起便被賦予了防治腐敗的重大職責；《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》于2010年12月出臺，其背景就是，我國腐敗現象的日益升級以及人民民主監督意識的不斷增強促使著經濟責任審計不得不將審計對象擴大到省部級領導干部。因此，反腐倡廉這一偉大職責促使了經濟責任審計的不斷進步和完善。

同時，經濟責任審計的職責還體現在它的作用上。在反腐倡廉工作中發揮的作用越大，表明承擔的責任就越重。經濟責任審計是傳統國家審計發展到一定階段的必然產物，在反腐倡廉工作中發揮著更為有力的監督作用：一方面，經濟責任審計的監督范圍是被審計人的所有經濟活動，而不僅僅是財政財務收支活動；另一方面，經濟責任審計的對象是“人”，是領導干部而不僅僅是其所在單位。這就便于更好地監督和制約權力的運行，從而鏟除腐敗的根源。

（二）“三公經費”是反映領導干部廉潔自律情況的重要指標

“三公經費”本質上是指因公出國（境）費、公務用車購置及運行費和公務接待費，然而卻常常被人們誤解為公款出國旅游、公款購車和公款吃喝，原因就在于“三公經費”經常會與一些腐敗案件聯系在一起。官員的不正當行為扭曲了“三公經費”的本來面目，使之成為了一種名副其實的腐敗現象。因此，在公眾眼中，“三公經費”絕對是評價領導干部是否廉潔自律的重要指標。

“三公經費”支出是政府財政支出的重要組成部分，本質上是為政府更好地履行職能而提供的資金支持，然而，由于長期以來缺乏有效的監督機制，導致公為私用，成為了一片滋生腐敗的肥沃土壤。“三公經費”所涉及的三種活動——出國、用車和接待，無論是工作中還是生活中都是經常接觸到的，這就使得“三公經費”相較于其他財政支出來講更易被浪費和濫用，從而隱藏了更多腐敗的可能性。因此，能否恰當地使用“三公經費”并使其發揮最高效用是評價領導干部的工作是否廉潔高效的重要指標。

（三）“三公經費”的合理公開需要經濟責任審計的監督

“三公經費”來自于稅收，是納稅人所創造的，然而支配權卻握在領導人手里。這時，若沒有強有力的監督機制來約束領導人的經濟行為，那么納稅人的權益將很可能受到侵害。經濟責任審計便是一種旨在監督領導人全部經濟活動，督促領導人依法、廉潔從政的重要審計形式。通過經濟責任審計的開展，可以判斷“三公經費”支出是否真實、合法、有效率，發現“三公經費”支出在管理機制上存在的不足，并可以促使政府各部門更加合理的核算和公開“三公經費”，使納稅人的權益得到可靠保障。

“三公經費”的公開現狀及存在的問題已經在上一部分做了詳細的分析，從中不難看出，“三公經費”之所以存在如此多的問題，是與未對其進行有效的經濟責任審計密切相關的。同時，未在監督“三公經費”中發揮作用也是經濟責任審計在反腐倡廉工作中失職的表現。

四、提高經濟責任審計反腐倡廉作用的對策——以監督“三公經費”為例

三公經費是政府官員腐敗的根源，對“三公經費”進行經濟責任審計是防治腐敗工作的必然要求，也是其發揮反腐倡廉作用的重要體現。目前“三公經費”存在的問題較多，僅依靠當前經濟責任審計的發展水平是很難勝任監督工作的，急需對其實施相應的改進措施。

（一）發展經濟責任跟蹤審計以全程監督經濟行為

經濟責任審計以“人”為審計對象，落腳點是經濟責任。是人、權力、責任三位一體的審計形式，即領導干部有多大的權力，就應當承擔多大的責任；領導干部的權力行使到哪里，責任就應當落實到哪里。因此，從這個意義上來講，發展經濟責任跟蹤審計是經濟責任審計的內在要求。發展經濟責任跟蹤審計，需要實現由“離任審計”到“任前審計”、“任中審計”與“離任審計”相結合的轉變。在堅持完善“離任審計”的同時，要全面而客觀地對擬提拔領導干部進行任前審計，以防不合格領導干部被提拔上任；加強領導干部任期內的監督與評價，對領導干部履責情況進行及時測評，以便及時發現問題并整改。

經濟責任審計要充分發揮反腐倡廉作用，了解領導干部的廉潔自律情況，就必須結合跟蹤審計來全程監督其經濟行為，考察每項經濟責任的落實情況。針對被審計領導干部所在單位的每筆經濟事項，均要從源頭、從預算階段開始涉入，以了解其來龍去脈。“三公經費”作為反映領導干部廉潔自律情況的重要指標，必須實施經濟責任跟蹤審計，建立預警機制。具體措施包括：注重預算審計，評價“三公經費”支出計劃的合理性，以便將來與決算數進行對比；實行“三公經費”公務卡制度，定期審查公務卡支出情況和余額情況；引入現場審計實施系統（AO審計軟件），利用共享資源和先進的數據處理技術，實現對“三公經費”的全方位、全過程審計等。

（二）建立并完善經濟責任審計評價標準和公告制度

目前，經濟責任審計的評價標準體系尚不規范，存在內容定位模糊、時效性差等問題。然而，審計評價是審計工作的重要環節，評價標準的不規范、不合理會影響審計評價的質量，從而影響整個審計工作的效率。領導干部個人的廉潔自律情況是經濟責任審計評價的一部分，其評價結果的合理性關系到經濟責任審計發揮反腐倡廉作用的有效性。“三公經費”作為反映領導干部廉潔自律情況的重要指標，理應被列做經濟責任審計的評價體系。“三公經費”評價標準的建立應當堅持定性和定量相結合，合法性評價、真實性評價和效益性評價相結合。依據不同地區、不同部門的具體情況制定相應的標準，但要統一口徑，以便進行比較。

社會公眾可以借助經濟責任審計的評價結果來了解“三公經費”的合法性、真實性和效益性。為便于公眾知曉評價結果從而廣泛參與“三公經費”的監督，經濟責任審計必須加強公告制度的建設。實施經濟責任審計結果公告制度有利于公眾參與干部監督，使權力運行在“陽光下”，從而預防腐敗滋生。目前，從審計局官網無法檢索到經濟責任審計報告及其審計結果的公告情況，這說明經濟責任審計結果尚未對社會公眾公開。鑒于經濟責任審計的特殊性，對社會公眾的公告需要視情況而定。領導干部個人廉潔自律情況通常不涉及國家機密問題，理應向社會公眾公告審計結果。針對“三公經費”，經濟責任審計應當將其作為專項審計項目，單獨出具審計報告并向社會公眾予以公告。

（三）建立并完善經濟責任審計問責機制以加大懲罰力度

問責，即責任追究，是指對責任人的責任缺失行為依法追究責任并予以懲戒。審計結果的落實需要實施問責制，否則將失去審計的意義。經濟責任審計的目的在于監督權力的運行，而如果“只審計不懲辦”，只注重審計過程而不注重審計結果的運用是無法達到監督效果的。通過經濟責任審計問責，對領導干部的腐敗行為予以懲罰，能有效提高經濟責任審計的威懾力，從而促使領導干部加強自我約束，提高廉潔自律意識。完善我國經濟責任審計問責機制，首先必須要通過立法的形式為經濟責任問責提供法律支持；其次，各問責主體之間要做好協調與配合；最后，還需要結合上文中所提到的跟蹤審計，將問責貫穿于領導干部任前、任中和離任的全過程，以及結合上文提到的審計公告制度，使其迫于輿論壓力，不得不對腐敗行為給予懲罰。“三公經費”的有效治理需要經濟責任審計問責：對于拒絕公開或公開虛假信息的部門及人員實施問責；對于不正當使用“三公經費”的領導干部實施問責。具體措施包括：書面檢討、通報批評、引咎辭職、責令辭職和免職等，以此來敦促“三公經費”的合理公開和使用。

總之，“三公經費”是反映領導干部廉潔自律情況的重要指標，有效監督“三公經費”是經濟責任審計發揮反腐倡廉作用的重要體現。然而，由于“三公經費”的公開以及經濟責任審計的開展在現階段的我國均處于初級階段，均存在很多不成熟、不完善的地方，因此，將“三公經費”納入經濟責任審計重點，充分發揮經濟責任審計反腐倡廉的作用依然是一項任重而道遠的工作。

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