完善我國(guó)新時(shí)期結(jié)構(gòu)性減稅政策的建議

摘要：2013年3月5日溫家寶總理在作《政府報(bào)告》中指出：結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)減稅政策，2013年新政府把國(guó)家GDP增長(zhǎng)定為7.5%，在保持GDP穩(wěn)定增長(zhǎng)的情況下，保持結(jié)構(gòu)減稅的可持續(xù)性，保證GDP的增長(zhǎng)傳遞正能量。同時(shí)，我國(guó)新一輪的組合式結(jié)構(gòu)性減稅措施即將陸續(xù)出臺(tái)，就是說(shuō)我國(guó)的結(jié)構(gòu)性減稅進(jìn)入一個(gè)全新時(shí)期。本文通過對(duì)我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅含義及我國(guó)實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅的必要性和重要性的認(rèn)識(shí)，扼要總結(jié)了近幾年我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅的總體概況，并闡述了我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅遇到的阻力，最后對(duì)如何完善我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅提出幾點(diǎn)政策性建議。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期；結(jié)構(gòu)性減稅；財(cái)稅改革

一、結(jié)構(gòu)性減稅的含義

所謂結(jié)構(gòu)性減稅，就是一種“有增有減、有保有壓、結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的稅制改革方案，它是政府部門為了實(shí)現(xiàn)特定的調(diào)控目標(biāo)，基于一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)期，而采取的階段性稅收政策調(diào)整或長(zhǎng)期性稅收制度安排。

二、我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅的必要性和重要性

（一）必要性

1.國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境嚴(yán)峻。我國(guó)雖不斷強(qiáng)調(diào)內(nèi)需拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，但長(zhǎng)期形成的高對(duì)外依存度局面一時(shí)難以轉(zhuǎn)變。因此，出口形勢(shì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響明顯。2012年，我國(guó)面臨的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境異常嚴(yán)峻。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家消費(fèi)信心不足，歐洲債務(wù)危機(jī)、中東社會(huì)動(dòng)蕩等因素都勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致中國(guó)出口增長(zhǎng)乏力。美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇存在很大不確定性，同時(shí)歐債主權(quán)債務(wù)危機(jī)卻越陷越深，看不到解決的盡頭，由此導(dǎo)致的外部需求疲軟將負(fù)面影響我國(guó)出口。另外，發(fā)達(dá)國(guó)家的低利率政策和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇刺激計(jì)劃也可能會(huì)給發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)通脹壓力。

2.國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的需要。外需乏力，我國(guó)只能寄希望于擴(kuò)大內(nèi)需。最近幾年對(duì)外依存度高的外向型經(jīng)濟(jì)越來(lái)越不適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)急需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，向內(nèi)需拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。但轉(zhuǎn)變過程中存在很多現(xiàn)實(shí)問題，其中最為關(guān)鍵的是適應(yīng)內(nèi)需快速增長(zhǎng)的制度性基礎(chǔ)沒有建立。例如：社會(huì)保障體系不完善，收入差距不斷拉大，地區(qū)發(fā)展不平衡，房?jī)r(jià)過高，工薪階層收入過低等一系列問題。此外，我國(guó)還面臨勞動(dòng)力成本上升、資源緊缺、虛擬經(jīng)濟(jì)存在泡沫化風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)體系不穩(wěn)定等現(xiàn)實(shí)問題。

（二）重要性

1.結(jié)構(gòu)性減稅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。結(jié)構(gòu)性減稅鼓勵(lì)科技進(jìn)步和創(chuàng)新。根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論，不斷的科技進(jìn)步和創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的直接動(dòng)力。通過科技進(jìn)步和創(chuàng)新，發(fā)展科技力量，提高生產(chǎn)力，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)效益不斷提升。因此，保持一國(guó)的科技進(jìn)步和創(chuàng)新能力是保障一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的根本。然而，從理論角度來(lái)看，科技創(chuàng)新產(chǎn)品具有混合公共物品的特征，具有很大的正外部性，會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”問題，社會(huì)科技創(chuàng)新動(dòng)力不足，這就需要政府介入，運(yùn)用財(cái)政支出或稅收優(yōu)惠予以支持。對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)給予稅收優(yōu)惠，即對(duì)其減稅，可以刺激私人部門對(duì)科技自主創(chuàng)新的投資，降低私人部門技術(shù)研發(fā)的成本，從而減少科技創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，提高科技創(chuàng)新的預(yù)期收益。例如，2009年增值稅“轉(zhuǎn)型”，允許抵扣固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額。作為我國(guó)第一大稅種，增值稅“轉(zhuǎn)型”為企業(yè)帶來(lái)巨大的減稅空間，消除了重復(fù)征稅，減輕了企業(yè)設(shè)備投資的稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了企業(yè)固定資產(chǎn)投資和產(chǎn)品更新?lián)Q代。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)該建立完善的技術(shù)研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)人才引進(jìn)等全方位的稅收支持體系，通過加速折舊、稅前扣除等多項(xiàng)減稅措施，鼓勵(lì)企業(yè)加大技術(shù)投資力度，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)依托科技進(jìn)步而長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

2.結(jié)構(gòu)性減稅改善民生。結(jié)構(gòu)性減稅增強(qiáng)居民消費(fèi)能力。結(jié)構(gòu)性減稅影響居民消費(fèi)能力主要通過兩個(gè)方面：一是對(duì)消費(fèi)者減稅，主要是通過個(gè)人所得稅減免，直接增加居民的可支配收入，從而增強(qiáng)居民消費(fèi)能力。2011年個(gè)人所得稅免征額上調(diào)至3500元，稅率也相應(yīng)作出調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年9月-12月新個(gè)人所得稅法實(shí)施4個(gè)月，增加居民可支配收入600多億元。二是對(duì)商品減稅，主要是通過降低商品勞務(wù)類稅收，降低單位商品的成本。企業(yè)盈利空間擴(kuò)大后，其中一部分會(huì)轉(zhuǎn)化為價(jià)格優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而降低商品銷售價(jià)格。在個(gè)人收入不變的情況下，消費(fèi)者會(huì)增加該種商品的購(gòu)買數(shù)量。

3.結(jié)構(gòu)性減稅促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。目前，我國(guó)環(huán)境污染非常嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。通過結(jié)構(gòu)性減稅，對(duì)利于環(huán)境保護(hù)的行為減稅，對(duì)環(huán)境污染行為增稅，構(gòu)建綠色稅制，可以促進(jìn)節(jié)能減排，助推環(huán)境保護(hù)。例如，2012年1月1日起實(shí)施的車船稅法，將乘用車原來(lái)按輛課稅改為按排氣量大小劃分不同稅額區(qū)間課稅。從目前各地發(fā)布的稅額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，排氣量在1.0升以下的乘用車，稅額標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)平均下降了29.76%，全年可減輕該類乘用車車主的負(fù)擔(dān)超過8億元。排氣量在1.0升以上至1.6升的乘用車，稅額標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)平均下降了16.89%，全年可減輕該類乘用車車主的負(fù)擔(dān)近20億元。排氣量在1.6升以上至2.0升的乘用車，全國(guó)平均稅額標(biāo)準(zhǔn)基本保持了原稅負(fù)水平。這種稅制設(shè)置方式和減稅力度有利于扶植小型車發(fā)展，鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)了國(guó)家促進(jìn)節(jié)能減排和保護(hù)環(huán)境的政策導(dǎo)向。此外，結(jié)構(gòu)性減稅對(duì)應(yīng)的是結(jié)構(gòu)性增稅，而增稅的聚焦點(diǎn)就是環(huán)境類稅收。我國(guó)已于2011年11月1日實(shí)施修改后的資源稅暫行條例，改變了原油、天然氣的計(jì)稅方法，從而增加了地方稅收，有利于增強(qiáng)地方改善民生和治理環(huán)境的能力。

三、我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅政策執(zhí)行中存在的阻力

（一）“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提下，政府減稅動(dòng)力不強(qiáng)

公共選擇學(xué)派的政府“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為政府官員也是以追求私人利益最大化為目標(biāo)。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)改革還是政治改革，政府自身的改革都是核心的問題。這個(gè)改革的難度是最大的，其根本原因就在于政府自身的改革將會(huì)觸動(dòng)政府和官員的根本利益和權(quán)力。

市場(chǎng)的收入分配是根據(jù)生產(chǎn)要素的投入量及其邊際生產(chǎn)力來(lái)進(jìn)行的，而政府獲得收入是憑借行政的強(qiáng)權(quán)。因此，通過立法，政府利用稅收這一社會(huì)財(cái)富再分配手段完成財(cái)富從民眾向政府的轉(zhuǎn)移。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的根本職責(zé)是提供公共產(chǎn)品，但是如果沒有嚴(yán)格的財(cái)政收支預(yù)算審批制度和財(cái)政支出監(jiān)督措施，在公共產(chǎn)品提供過程中，很可能政府通過加大收入，減少支出的方式把財(cái)富轉(zhuǎn)移到自身官僚體系中，即除去生產(chǎn)公民必要的公共產(chǎn)品的支出以外，剩余的稅收收入便通過各種形式轉(zhuǎn)化為官僚收入。

因此，在監(jiān)管制度建設(shè)不完善的情況下，根據(jù)政府“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)前提，結(jié)構(gòu)性減稅的阻力之大超乎想象，政府自身減稅的動(dòng)力不強(qiáng)。

（二）權(quán)貴資本主義下的制度僵滯，既得利益集團(tuán)在減稅與增稅之間博弈

當(dāng)改革開放來(lái)到第三十幾個(gè)年頭，權(quán)貴資本主義（吳敬璉，1999）特征呈現(xiàn)出越來(lái)越膨脹的勢(shì)頭。在很多關(guān)鍵領(lǐng)域，利益格局固化了，權(quán)力部門利用手中掌握的權(quán)力故意設(shè)租，特殊既得利益集團(tuán)不愿意放棄自己的既得利益。在所有的領(lǐng)域，改革都面臨著很大的阻力。權(quán)力不肯退出市場(chǎng)，在這一時(shí)期，社會(huì)主要力量缺乏對(duì)社會(huì)制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，社會(huì)對(duì)創(chuàng)新的愿望低于對(duì)現(xiàn)有社會(huì)分配中去爭(zhēng)取更大份額的愿望，也就是創(chuàng)新成本太大，人們?nèi)狈?chuàng)新的愿望，也沒有獲得創(chuàng)新收益的可能。我國(guó)經(jīng)過改革開放三十多年的快速發(fā)展，由于過分注重關(guān)注效率的提高而忽略了社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)狀態(tài)進(jìn)入由收入嚴(yán)重分化所導(dǎo)致的制度僵滯狀態(tài)。社會(huì)分化為大體的兩大集團(tuán)，富人集團(tuán)和窮人集團(tuán)。窮人集團(tuán)有創(chuàng)新的動(dòng)力但沒有創(chuàng)新的能力；富人集團(tuán)有創(chuàng)新的能力，但由于邊際創(chuàng)新收益的遞減和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的厭惡，明顯缺乏創(chuàng)新的動(dòng)力，減稅與增稅之間的博弈更加嚴(yán)重。

（三）分稅制不完善，地方政府主體稅種沒有建立

分稅制以來(lái)，中央希望減輕負(fù)擔(dān)，但真正落實(shí)下來(lái)還是存在很多問題，包括執(zhí)行力問題、地方政府沒有主動(dòng)性和積極性問題。一邊在減稅，但另一邊又存在很多巧立名目的費(fèi)用。

目前我國(guó)地方稅體系建設(shè)滯后，稅源相對(duì)集中穩(wěn)定、征管相對(duì)便利、收入充足、增收潛力較大的稅種，大多列為中央稅或中央與地方共享稅，中央和地方的稅政管理權(quán)限劃分不規(guī)范，稅權(quán)過于集中中央，不利于地方政府通過結(jié)構(gòu)性減稅來(lái)調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

四、完善我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅政策的幾點(diǎn)建議

（一）厘清“四大事實(shí)”

一是從“減稅”層面來(lái)看，結(jié)構(gòu)性減稅并不意味著一味地縮減征稅范圍，而是應(yīng)該重點(diǎn)形成差別化的稅率檔次，公平稅收負(fù)擔(dān)；二是從“增稅”層面來(lái)看，結(jié)構(gòu)性減稅不能理解為政府部門為增加財(cái)政收入而采取的稅收手段；三是從“中性”層面來(lái)看，雖然結(jié)構(gòu)性減稅形成的即期減收較多，但有利于擴(kuò)大稅基、涵養(yǎng)稅源；四是從“設(shè)計(jì)”層面來(lái)看，結(jié)構(gòu)性減稅的優(yōu)惠體系應(yīng)統(tǒng)籌考慮稅種特性和稅政效應(yīng)，政策意圖既要體現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔”，又要體現(xiàn)“區(qū)域優(yōu)惠為主、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為輔”。只有全面認(rèn)識(shí)和正確理解以上四個(gè)維度的減稅邏輯，結(jié)構(gòu)性減稅才能確立科學(xué)的政策取向，才能擁有恒定的制度優(yōu)越和廣泛的群眾基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)按照“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅改原則，將結(jié)構(gòu)性減稅與穩(wěn)增長(zhǎng)、控物價(jià)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、抓改革、促和諧結(jié)合起來(lái)，努力提高結(jié)構(gòu)性減稅的針對(duì)性和實(shí)效性。

（二）圍繞“三個(gè)方面”

一是圍繞加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)和促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)。現(xiàn)階段在制定結(jié)構(gòu)性減稅政策和措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分地將稅制設(shè)計(jì)體現(xiàn)在明確開發(fā)方向、控制開發(fā)強(qiáng)度、規(guī)范開發(fā)秩序和完善開發(fā)政策等方面；二是圍繞確立合理合情的稅負(fù)水平，服務(wù)和促進(jìn)社會(huì)公平與正義。我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過結(jié)構(gòu)性減稅的制度設(shè)計(jì)，逐步提高直接稅比重、降低間接稅比重，并改革計(jì)稅依據(jù)和計(jì)稅方式，消除中間環(huán)節(jié)的重復(fù)征稅和相鄰領(lǐng)域的交叉征稅，在全社會(huì)樹立量能課稅、量力負(fù)稅的導(dǎo)向；三是圍繞保障和改善民生，服務(wù)和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。實(shí)施新一輪的結(jié)構(gòu)性減稅，應(yīng)當(dāng)將保障和改善民生、服務(wù)和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化作為基本的政策取向，并將結(jié)構(gòu)性減稅納入年度財(cái)政預(yù)算的常態(tài)化、制度化軌道。

（四）堅(jiān)持“兩點(diǎn)要求”

一是要堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)行稅收法定化和民主化的要求。從契約國(guó)家理論下稅收民主化的原因進(jìn)行分析，認(rèn)為稅收的人民征稅性是稅收立法民主化的根本原因。從實(shí)證角度上，筆者認(rèn)為民眾的有效參與、代議機(jī)關(guān)成為稅收立法權(quán)的唯一享有者和法律作為稅收規(guī)定的唯一形式這三方面，是實(shí)現(xiàn)立法民主化的相輔相成條件。

稅收立法機(jī)制缺乏必要的民主參與屬性，公眾對(duì)稅收法律法規(guī)的認(rèn)同度、遵從性較低。為此，應(yīng)當(dāng)努力提高稅收立法決策的民主化水平。提高稅收立法的民主化水平，讓民眾參與到稅收立法程序中來(lái)，必然增強(qiáng)稅法的公眾認(rèn)同度和遵從度，降低稅收的成本和執(zhí)法難度，從而最大限度地避免公眾消極對(duì)抗稅法的執(zhí)行，減少征收阻力和偷漏抗稅的發(fā)生。老百姓之所以要交稅，最根本的理由是讓政府利用稅給自己提供公共服務(wù)，稅負(fù)的高與低要與政府提供的公共服務(wù)水平掛鉤。通過立法限制政府的上限收入，只有限制政府收入的上限，才有可能真正降低總體稅負(fù)，也才有可能進(jìn)行稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

二是要堅(jiān)持進(jìn)一步深化分稅制改革，建立地方主體稅種的要求。從根本上來(lái)講，不僅要結(jié)構(gòu)性減稅，還要進(jìn)行稅收體制的改革，首先要科學(xué)配置稅種，依據(jù)民生需要程度和社會(huì)公共管理實(shí)際歸屬來(lái)優(yōu)化稅收分享，與地方民生相關(guān)度大、具有地方特性的稅種，應(yīng)該增大地方的權(quán)限。其次是在“十二五”期間，應(yīng)通過改革使房地產(chǎn)稅和資源稅成為地方政府主要的收入來(lái)源，這將有利于從總體上解決地方財(cái)政收入問題和地方稅體系的構(gòu)建問題。

（五）達(dá)到“一 個(gè)最終目標(biāo)”

中央反復(fù)提出“要更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”、“大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革”。它意味著在規(guī)劃設(shè)計(jì)一個(gè)信息系統(tǒng)的時(shí)候，首先要確定這個(gè)子系統(tǒng)的主體結(jié)構(gòu)，然后才能進(jìn)行它的各個(gè)子系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。否則，各個(gè)子系統(tǒng)之間就很難溝通、兼容和聯(lián)動(dòng)。首先需要改革以增值稅、營(yíng)業(yè)稅等間接稅為主的設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)為直接稅為主，讓納稅人看到買一件商品究竟繳了多少稅。其次，對(duì)稅收制度做一些頂層設(shè)計(jì)，不能把眼睛只盯住提高多少起征點(diǎn)，真正要調(diào)節(jié)我們的收入分配，今后奢侈品稅、遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅等稅收還應(yīng)進(jìn)一步出臺(tái)，綜合考慮調(diào)整整個(gè)社會(huì)收入分配差距問題，目前力度還是不夠的。目標(biāo)是調(diào)節(jié)到最后，使得全社會(huì)的成員收入差距更小，讓大部分人能夠直接納稅，這是今后的方向，才能真正最終達(dá)到一個(gè)偉大目標(biāo)：從實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)來(lái)看，通過施行結(jié)構(gòu)性減稅的公共財(cái)政理念，解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。