城鎮(zhèn)化之路任重道遠

所謂城鎮(zhèn)化，是指農村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚并轉化為城鎮(zhèn)人口的過程，是世界各國工業(yè)化進程中必然經歷的歷史階段。今年以來，關于城鎮(zhèn)化的討論成為我國經濟發(fā)展進程中一個重要的方面。在尋找新的經濟增長因素的過程中，一些地方已經把城鎮(zhèn)化作為推動未來經濟發(fā)展的新的增長點。11月12日，持續(xù)四天的中共十八屆三中全會閉幕。全會提出，城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業(yè)經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。中國經濟體制改革研究會公共政策部研究員易鵬總結城鎮(zhèn)化發(fā)展有4句話：第一以人口城鎮(zhèn)化為核心；第二以城市群為主體形態(tài)；第三以提高城市綜合承載能力為支撐；第四以制度改革做保障。從他的分析中我們體會到，城鎮(zhèn)化的遠景發(fā)展非常為人期待。筆者從事農村工作多年，我們認為城鎮(zhèn)化之路對于我們這樣一個農業(yè)大國來講，特別是還有1.2億人口屬于貧困人口的國家來講，壓力還是不小的。據外電報道，我國政府有關部門希望，從現在開始到2030年，中國的城鎮(zhèn)人口比例可從大約50%增加到70%。據此可以判斷，光從數字上講，那將讓大約3億農民搬入城市，即每年的搬遷人數幾乎相當于北京市人口的九成。也有資料介紹，2012年中國的城鎮(zhèn)化水平已經首度超過50%，達到了51.27%，但是還遠低于一般的發(fā)達國家的水準（77.7%）。如按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，明顯低于發(fā)達國家和許多同等發(fā)展階段國家的水準。2013年，中國城鎮(zhèn)化率預期達到53.37%。未來二三十年，預計中國每年將有1000多萬的人口轉移到城市。這份資料也說到，大量的農村人口進入到城市，勢必持續(xù)釋放巨大的內需，毫無疑問這也是中國經濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展的動力源泉。從中國國情看，我們是農業(yè)大國，我們有近10億農民，如果我們不顧自己的國情，一律按照國外的發(fā)展方式來要求自己，可能就會出現欲速則不達的情況。李克強總理在2013年3月的兩會記者招待會上就明確強調：城鎮(zhèn)化是現代化的必然趨勢，它不僅可以帶動巨大的消費和投資需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，其直接作用還在于富裕農民，造福人民。中國的城鎮(zhèn)化不能靠攤大餅，要大、中、小城市協(xié)調發(fā)展，東、中、西部地區(qū)因地制宜地推進，要注意防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。尤為重要的是，新型城鎮(zhèn)化必須和農業(yè)現代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農民利益。

事實上，城鎮(zhèn)化的推進就應該是一個漸進的過程，不能夠搞運動式的。從我國的國情看，城鎮(zhèn)化更應該是一個長期的過程。

一是城鎮(zhèn)化進程需要建立在城鎮(zhèn)經濟結構優(yōu)化的基礎之上。城鎮(zhèn)化不應改變農業(yè)在國民經濟中的基礎地位。農業(yè)現代化關系到城鎮(zhèn)化基礎是否堅實，推進城鎮(zhèn)化的同時意味著大量農民工作崗位的轉換，要從直接從事農業(yè)向非農行業(yè)轉移。而在現階段，我國城鎮(zhèn)化應將第二產業(yè)和第三產業(yè)的協(xié)調發(fā)展作為城鎮(zhèn)經濟結構優(yōu)化的重點。在發(fā)展城鎮(zhèn)化的過程中如果忽略了農業(yè)的基礎地位，忽略了農業(yè)現代化建設，忽略了糧食安全，那將會給我們的國家?guī)聿豢深A知的影響。優(yōu)化城鎮(zhèn)經濟結構，需要發(fā)展與之相適應的第三產業(yè)。由于我國的工業(yè)化進程尚未完成，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化將同步存在、同步進行。工業(yè)化的進程決定著城鎮(zhèn)化的進程，沒有工業(yè)化的實現，絕大多數地方的城鎮(zhèn)化將是不可持續(xù)的，轉移出來的農業(yè)勞動力也不可能充分地為非農行業(yè)所吸收。

二是如何解決農民進城后需要解決的問題。目前城鎮(zhèn)化過程中需要深化的一個重要政策就是要及時制定農村人口城鎮(zhèn)化后的配套公共服務政策。城鎮(zhèn)化一定要建立在城鎮(zhèn)公共服務改善的基礎上，如何解決城鎮(zhèn)化中的特殊問題，促進城鄉(xiāng)公共服務的均等化，這是各級政府在推進城鎮(zhèn)化進程中要認真考慮的。我國在基層的公共服務一直是個短板，而大幅度地提升城鎮(zhèn)化的進程將直接影響民生的改善，影響老百姓的消費啟動。這方面政府需要積極改善城鎮(zhèn)公共服務，制定相應的公共服務政策，加強基本公共服務設施的建設，要特別防止“偽城鎮(zhèn)化”。基本公共服務的提供不僅要面向戶籍人口，還應面向所有的常住人口。應該將提高人力資本作為城鎮(zhèn)化公共服務提供的重中之重。其次，城鎮(zhèn)化過程中的公共服務提供一定要高度關注失地農民的社會保障問題。應逐步推進農地制度改革，讓農民能夠更多地分享土地流轉的收益。十八屆三中全會對于如何推進城鎮(zhèn)化提出來新的要求，就是穩(wěn)步推進。還有對于城鎮(zhèn)化之后失地農民土地收益中的相當份額，應該納入農民社會保障基金，為失地農民提供更有保障的公共服務。第三，城鎮(zhèn)化過程中，養(yǎng)老保障制度建設同樣要加以重視。今后，各級政府應進一步創(chuàng)造條件，努力解決城鎮(zhèn)化之后，失地農民社會統(tǒng)籌收益的問題，并逐步做到城鄉(xiāng)社會保障服務的均等化。最后，城鎮(zhèn)化公共服務提供要吸取過去教訓，避免錯誤重犯。另外，國家衛(wèi)計委最新的調查表明，農民工流動人口68%愿意落戶大城市，32%愿意落戶中小城市。這么多的農民轉為城鎮(zhèn)人口，對中國還不完善的城鎮(zhèn)建設無形是一個巨大的壓力。而目前中國是特大城市落戶很難，中小城鎮(zhèn)完全放開，這又與有關部門“有序推進城鎮(zhèn)化”的初衷相悖。衛(wèi)計委的新聞發(fā)言人明確表態(tài)說：影響流動人口選擇的核心因素就是公共服務的差距，大城市公共服務水平高，就業(yè)機會多，對人口吸引力強，但人口大量涌入又對大城市的管理帶來問題。這位發(fā)言人認為，要“有序推進”城鎮(zhèn)化，首先要實現市民化推進與城鎮(zhèn)化發(fā)展相協(xié)調，城市在功能定位、產業(yè)支撐、綜合承載力方面就要考慮外來人口的空間；其次要明確推進的優(yōu)先順序和重點任務，新生代流動人口和舉家流動的人口是優(yōu)先考慮的人群，重點任務則是縮小社保、基本公共衛(wèi)生、教育等基本公共服務在地區(qū)間的差距；此外還要在政府主導下發(fā)揮好市場的作用。各級政府和有關部門對這樣的問題必須要引起高度重視，因為這關系到社會的穩(wěn)定，失地農民的合法權益的落實和政府的信譽。只有失地農民城鎮(zhèn)化后的醫(yī)保及社保制度得到完善，才能意味著此輪城鎮(zhèn)化進程有了實質性突破。

三是建設新型的城鎮(zhèn)，一定要與生態(tài)環(huán)境保護建設結合起來。北京的一位學者最近提出一個觀點，“建生態(tài)城鎮(zhèn)，糾正工業(yè)文明弊病”，對此筆者非常贊成。實際上伴隨著工業(yè)化而來的城鎮(zhèn)化，加速了對自然環(huán)境的影響，為經濟和社會可持續(xù)發(fā)展帶來隱憂。這是在經濟發(fā)展的過程中往往為人所忽略的。十八屆三中全會提出：“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”，強調“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，這給我們如何發(fā)展城鎮(zhèn)化定調了基本方向，也是“用制度建設來規(guī)范和糾正工業(yè)文明思維下的經濟規(guī)律創(chuàng)建生態(tài)城鎮(zhèn)的狹隘發(fā)展之路。”新型城鎮(zhèn)化的核心是人與自然的和諧共生，從根本上保護廣大農民的利益，保障糧食安全，保護生態(tài)環(huán)境。城鎮(zhèn)化不是簡單的城鎮(zhèn)的擴大，而是要符合自然生態(tài)循環(huán)的規(guī)律。我國的農村城鎮(zhèn)有許多是建立在山區(qū)和自然保護區(qū)附近的，如果僅僅是為了建設城鎮(zhèn)化，忽略了對當地自然環(huán)境的保護，我們將犯下不可原諒的錯誤。

還有一個問題也應該引起各級政府的注意，就是農村集體土地以何種方式進行流轉，這也是目前決策層審慎考慮的重要制度性政策。十八屆三中全會之后，隨著國家要求完善城鎮(zhèn)化體制，賦予農民更多財產權利，集體土地大規(guī)模流轉，集約化經營已經成為現代農業(yè)的必然趨勢。有調查證明，74%的農民不愿意放棄農村戶籍就是因為“農民將土地置換成資產后，一旦失業(yè)或資產消耗完畢，就涉及到當代及后代生存問題，其可能帶來的社會問題，是審慎推進集體土地流轉的重要原因”，因為土地是農民的命根子。如今“新型城鎮(zhèn)化建設”是各級政府的一項重要工作，因此，城鎮(zhèn)化建設并不在于速度有多快，而在于基礎有多好；城市化建設速度的快慢，并不取決于某些領導干部的頭腦發(fā)熱，而是依賴于當地政府帶領群眾扎扎實實的工作。歸根到底，城鎮(zhèn)化之路任重道遠。

編輯/李朝瑞