官員收入懸殊的“病灶”

官員是經濟、政治、社會運行的管理者，比其他社會階層在調動社會資源方面掌握更多更大的主動權。如果不能從頂層制度設計層面和具體管理層面解決好官員的收入問題，其他社會階層的利益就很容易受到傷害。

親睹公務員隊伍內部收入差距顯著

筆者在改革開放前的人民公社機關做過五年干部，在中央黨校從事教學工作已近三十年，一直身處大大小小的官員中間，對于官員收入的基本情況是清楚的。總的印象是，自20世紀90年代中期我國基本擺脫短缺經濟困擾之后，官員群體的收入差距越來越大，由此亦演化出腐敗現象越來越嚴重，群眾越來越不滿意。筆者推測，如果用計算基尼系數的方法分別測試一下社會各階層內部的實際收入（由職業獲得的合法及不合法的全部收入）狀況，那么，官員群體的基尼系數大概會名列前茅。下面列舉幾個筆者親歷的事實：

事實一：1998年，筆者在中央黨校附近的公共汽車站，遇到了剛從公共汽車上下來的青海省某縣委書記，問他為什么不乘出租車到校外去。他回答說：縣里的財政困難，如果在中央黨校學習幾個月帶回很多票據去報銷，會在縣直機關干部中造成不良影響。這位縣委書記的穿戴都是中等偏下的，作為地方黨政主要領導的經濟狀況尚且如此，他領導下的普通機關干部又能如何！

事實二：大概是六七年以前，筆者去中央黨校中青班參加學員的小組研討。這是最能體現“三不主義”（對于黨校在校學員的言論“不打棍子、不戴帽子、不裝袋子”）的場合，學員們都能夠敞開心扉，暢所欲言。在討論分配不公問題時，一位中部地區某省的省委副秘書長說道，前不久，與他共事的另一位省委副秘書長調到省屬國有大企業當老總，年薪超過50萬元，加上職務性消費等，名正言順的收入至少是在省委機關工作的七到八倍，比省里幾大班子的正省級領導多很多。

事實三：筆者兩年前參加了一個考察團，成員有中央部委的司長和處長、地級市的局長和縣長。閑聊時“曬”工資收入，結果是發達地區地級市的局長月薪10000多元，中央的司長月薪8000多元，西部地區縣長的月薪3000多元。

分灶吃飯格局下同工不同酬

古代的官吏、改革開放前的革命干部，內部在收入方面雖然有差距，但級別高的官員收入多，級別低的官員收入少，同級別的官員收入基本相同。目前公務員隊伍內部的收入差距這么大這么亂，筆者認為，這一定程度上是在改革開放中出現的偏差。

“分灶吃飯”的財政體制是公務員隊伍內部收入差距顯著的制度原因。為了調動地方政府發展經濟的積極性，我國在改革開放之初的1980年，參照農村改革經驗，財政也搞了包干制，奠定了現在中央與地方財政“分灶吃飯”的基本格局，即“灶”里“飯”多的地方可以多“吃”，“灶”里“飯”少的地方只能少“吃”。正是在這一體制下，我國史無前例地出現了同級別官員收入差別很大、甚至低級別官員收入多于高級別官員的現象。財政包干制造成了地方市場封鎖和中央調控能力下降，結果并不成功。

分稅制改革推行以后，財力大部分集中到了中央，但由于事權劃分不明確和轉移支付政策不完善，同樣的事權，不同地區的財力卻大不相同，總體上看還是經濟發達地區公務員的“飯”比較充足，而欠發達地區公務員的“飯”就比較少，有些縣的財政甚至窮困到拖欠財政供養人員工資的地步。從這個角度看，分稅制改革并沒有完全改變“分灶吃飯”的格局，在全國公務員隊伍內部也就不可能貫徹按勞分配原則。

松松垮垮的財經紀律則為官員獲得灰色收入和腐敗收入大開方便之門。欠發達地區公務員工資水平普遍偏低是有目共睹的事實，但年輕人還要拼命往公務員隊伍里擠，是因為公務員可以利用職務之便獲得灰色收入和腐敗收入，而且風險很低。造成這一現狀的基本原因是把搞活經濟同亂搞經濟混淆在一起。

自改革開放以來，搞活經濟與違法亂紀之間產生了一種糾纏不清的關系，讓決策層在反腐敗問題上投鼠忌器，擔心把經濟搞死。這樣，官員吃喝風不是收斂了，而是愈演愈烈了。官員公款消費、利用職權或公開或隱蔽地索賄受賄及吃拿卡要，都在搞活名目下找到了冠冕堂皇的理由。財經紀律形同虛設，數不清的違法違紀錢財流入官員的私人腰包。但公務員所處的部門、職位在獲得灰色收入和腐敗收入方面差別很大。權力很大的部門的官員腐敗容易遭到揭露，而那些所謂的“清水衙門”的腐敗有時反受到人們的同情。

從根源上杜絕所謂“可以理解”的違法亂紀

在收入分配制度改革中縮小公務員隊伍內部的收入差距，對策主要有兩個。

一是積極穩妥地糾正“分灶吃飯”造成的公務員隊伍內部同工不同酬弊端。在西方國家中，分稅制在政治上與地方分權體制相匹配，即中央政府與地方政府并不是上級與下級的關系，而是各有各的行政事務以及相應的財政來源，地方政府首腦不是中央政府任命的，而是由當地選民選舉的。這樣的政治體制在我國顯然行不通。所以，對照西方發達國家，我們的分稅制形似神不似，無法做到財權與事權相匹配。而財權與事權相匹配是有效管理國家事務的基本原則，并不是分稅制所獨有。三年前筆者到廣東省云安縣進行調研，發現該縣按照“主體功能區”原則處理縣委、縣政府與鄉鎮黨委政府的領導與被領導關系是成功的。他們的基本做法是：把全縣按照發揮優勢原則進行功能劃分，各鄉鎮適合發展什么就作為主攻方向確定下來，彼此不搞惡性競爭。各鄉鎮財政供養人員的工資和辦公經費由縣財政統一保障，公務人員尤其是鄉鎮主要領導干部的收入只與工作業績掛鉤，與所在鄉鎮的經濟實力脫鉤。這一改革思路和做法在全國范圍內具有推廣價值。

我國東南沿海地區經濟比較發達，主要不是現職公務員隊伍的功勞，中西部很多地區經濟落后也不是現職公務員隊伍的過錯，都是深遠復雜的歷史和地理因素相互作用的結果。所以，公務員的收入不應與歷史因素及地理因素掛鉤，而只能與工作業績掛鉤。如果將歷史與地理因素考慮進去，也應該是在落后地區和偏遠地區工作的公務員工資應相應高一些，絕對不能是相反。

二是嚴肅財經紀律，嚴實地堵住大大小小的各種腐敗漏洞。官員以權謀私是收入分配中最不能容忍的罪惡。我國現階段腐敗現象到處蔓延，并不是改革不到位造成的，而是對搞活經濟認識錯位及反腐敗措施失當造成的。市場經濟本質上要求國家對腐敗現象“零容忍”，這是所有發達國家的共同經驗。以前反腐敗的重點是抓大案要案，對違反財經紀律的現象幾乎是聽之任之，這就如同對防洪大堤上的管涌棄之不管。

今后必須從嚴格執行財經紀律人手，對于以貨幣收入為主的利益流向嚴防死守，決不允許任何人以任何理由違反財經紀律獲取絲毫利益。要充分發揮會計、審計、統計在反腐敗斗爭中的監督職能，大案要案的首犯和主犯固然要送進監獄，但更要在大案要案發生之前把財經紀律做成反腐敗的“高壓線”，誰碰誰“死”掉——退還不當得利，開除出現有工作單位，到勞動力市場上另謀職業。

在上述兩條對策中，公眾輿論容易傾向于為第二條鼓掌歡呼。但在現階段，第一條更帶有根本性和基礎性。因為，在“分灶吃飯”體制下，很多窮困地方的官員只能違反財經紀律才能維持可憐的工資收入和最起碼的辦公條件，即使上級機關乃至紀檢部門發現了他們的問題，也只能睜一眼閉一只眼。更進一步，落后地區官員在工資收入和工作條件上與發達地區攀比，也成為“可以理解”的違法亂紀的理由。但這樣一來，公私難以分明，產生了大量的灰色地帶甚至是黑色地帶。

觀點鏈接

公務員收入成敏感話題 胡仙芝

我國公務員工資水平和GDP都在逐步提高，但在這個提高過程中，不同群體的感受完全不同，公務員工資的合理性問題成為敏感的爭議對象。

目前公務員工資，有些人認為是“高薪”，有些人卻認為不是“高薪”，而且兩種聲音都很大。具體而言，公務員群體對自己“工資”情況的感受是：工資并不高，單憑正式收入僅能糊口。但是干部選拔的門檻很高，“千軍萬馬擠獨木橋”；對官員的要求很高，官員承受的壓力奇大，甚至有人感言，“當官也高危”。

為此，針對不成比例的合法收入和心理付出，很多公務員難免心理失衡。與此相反，社會百姓的感受卻是：領導干部是公權力的行使者，他們掌握著太多的公共資源。他們不僅待遇優厚，工作體面，在執行權力的過程中肯定會得到很多灰色收入。

因此，一提到官員，他們就會聯想到權錢交易，就會想到腐敗，就會感受到不公。針對這種矛盾和爭議問題，筆者認為需要澄清對高薪養廉以及“公務員工資水平”與其“廉潔水平”之間的關系的錯誤認識，客觀把握公務員工資待遇和公務廉政保障機制建設這兩個問題，堅持多種綜合政策，實現公務員工資待遇合理保障和公務廉政保障機制建設并重。