大數據時代背景下我國電子政務創新模式

[摘 要]為應對大數據時代給電子政務帶來的機遇與挑戰，文章基于對大數據時代特征、國際應對大數據時代電子政務發展潮流和我國電子政務現狀的分析，構建了一種以數據為核心的、四位一體的電子政務創新模式，并探析了政府、企業、第三部門和大眾四大主體在此模式中不同的偏重作用。

[關鍵詞]大數據；電子政務；創新模式；四位一體

[中圖分類號]D30 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）12-0059-05

一、電子政務步入大數據的時代

“電子政務建設過程是從分散建設到統一整合的演進過程，包括從各部門、各行業根據不同需求的、各自為政的分散式建設與運用，發展到跨部門、跨業務應用系統、跨領域的集成集合，再發展到以數據為中心形式實現的數據共享的過程”[1]。如今，電子政務已經步入以數據為核心的大數據時代。

？穴一）大數據的特征

“大數據是指大小超出了傳統數據庫軟件工具的抓取、存儲、管理和分析能力的數據群”[2]。據估計，從2013年到2020年，“整個在網上各種各樣的大數據會到40Z，大概比現在增加50倍”[3]。全世界90%的數據都是在過去10年產生的。“大數據對歐洲公共管理領域每年可帶來2500億英鎊”收入[4]。迄今為止，摩爾定律仍然并將繼續有效，計算機硬件的發展使數據爆炸成為可能，數據容量從TB、PB升級到EB、ZB。但大數據之“大”不是一維的，而是三維的、立體的。大數據的意義也絕對不只是追求數據的大容量，而是尋求“大價值”和“大發展”。從這個意義上說，大數據的本質是人對數據的分析能力。

政府不僅是大數據的重要形成者，還應當是大數據的重要開發者和利用者。大數據對政府帶來的機遇和挑戰不僅在于技術上的進步，更多在于政務管理思維和方式上的革新。大數據時代背景下電子政務的創新本質上是行政管理的革命。

（二）國際利用大數據發展電子政務的潮流

1.國家法律和政府政策推動。美國站在大數據時代的浪潮前沿，積極探索利用大數據發展電子政務的道路。2000年，美國通過《數據質量法》；2007年通過《開放政府法》；2009年奧巴馬上任首日簽署首份總統備忘案《透明和開放的政府》；2012年發布《大數據研究和發展計劃》，同時組建“大數據高級指導小組”，投資2億美元，將大數據提升至聯邦政府戰略層面。2006年，英國“數據運動”拉開序幕；2010年首相卡梅倫又提出“數據權”概念，推出新的執政綱領，將政府數據開放，提高大眾社會參與度。

2.政府數據開放網站建設。世界各國政府在應對大數據時代發展電子政務最為直接的舉措和最顯著的標志就是建設政府數據開放門戶網站，進行數據開放。2009年，美國政府數據開放門戶網站Data.gov上線；2010年，英國Data.Gov.uk上線；中國香港也積極推出公共數據開放網站Data.One……。目前，世界上已有31個國家和地區政府建立起了數據開放門戶網站，為大眾提供政府原生態數據。這些網站不僅開放政府數據，還提供初步的數據分析工具。同時，美國聯邦政府還和印度政府合作，致力于政府數據開放門戶網站開源，向全世界開放。

3.以大數據為核心的國際政府聯盟組建。2011年，美國、英國、挪威、墨西哥、印度尼西亞、菲律賓、南非八大發起國成立“開放政府聯盟”，發布《開放政府宣言》，為世界各國政府應對大數據時代進行數據開放做出示范。

二、大數據時代背景下我國電子政務的現狀

（一）重性質性政務信息，輕量化性政務數據

2008年，我國已建立了全國范圍的橫向連接各部委，縱向連接各省市的統一電子政務外網平臺，初步整合電子政務網絡。政府門戶網站公開的信息主要包括部門介紹、政策文件、法律法規、政府職能、業務介紹5大類，以文本、圖片、視頻為主的非結構化信息為主，歸屬為性質性政務信息，主要為社會提供形勢與政策的展示。但關于財政收支、稅收、海關報關、醫療保險、企業質檢等可量化分析以創造社會價值的政務數據，即結構化的數據卻不在“陽光”的范圍之內。因此，對于量化性的政務數據，政府是重儲存，輕開放。“從反映政府網站頁面吸引力的跳出率指標來看，政府網站用戶的總體跳出率為63.33%，即有2/3左右的用戶來到政府網站之后僅訪問一個頁面就離開了網站”[5]，這反映出當今以性質性為主的政務信息黏度不夠，并不能滿足社會需求，量化性政務數據才是社會真正急切需要的。

（二）重“一站式”服務，輕“激勵型”服務

“一站式”服務是一種前臺式的電子政務服務模式，主要包括申請、辦證、審批等業務服務，為辦理者提供一個入口和一個出口、跨部門的集成便捷服務。我國電子政務將“一站式”服務視為較高層次的衡量標準和追求目標，卻忽視了“激勵型”服務模式。在大數據時代，社會如同一個工廠，政府提供的是原材料而不是機器，政府應當開放原生態數據以激發社會各主體的主動性與創造性，將其作為優化決策、預測風險、調節生產的依據，以推動社會全面、協調、可持續發展。

（三）我國應對大數據時代創新電子政務的實踐

目前，我國已有60多個城市在“十二五”規劃中明確了構建智慧城市的目標。智慧城市從本質上說就是政府和社會利用大數據的整合與分析進行治理政府、治理社會。2013年“兩會”期間，全國人大代表鄭杰提交“大數據發展上升為國家戰略”的建議。目前，我國廣州已經走在應對大數據時代進行電子政務創新的前沿。2012年底，廣州政府率先啟動大數據戰略，制定《廣東省實施大數據戰略工作方案》，并在大數據平臺上進行工商、稅務數據實時交換等多方面的實踐，為全國應對大數據時代創新電子政務做出了范例。應對大數據時代，我國電子政務必須推陳出新，緊跟國際潮流積極行動與創新。

三、大數據時代背景下我國電子政務的模型構建

（一）模型構建

在此模型中，數據成為電子政務的源頭。政府將完整、高質、準確、適時的數據通過通信設備和網絡向全社會開放，為整個社會對大數據的挖掘與分析敞開大門，形成了政府、企業、第三部門乃至普通公眾四位一體的數據分析系統。系統內部是原生態數據的流通，系統外部是經數據分析后形成的有價值的信息和創新性的知識的流通。即政府要依靠物聯網拓寬數據收集范圍，對接和整合不同系統的數據，并調動整個社會的力量利用數據挖掘技術將數據背后隱藏的信息和知識展示出來。數據、信息和知識在收集、整合、分析、展示的流程銜接中構成了無止境的循環流。大數據時代背景下，電子政務的這種創新模式有利于推動政府科學決策、企業電子商務、第三部門社會公益、普通大眾數據反饋四大力量形成綜合績效，促進經濟發展、民主政治與社會和諧。

（二）創新模型的轉變

1.關注焦點——從信息向數據轉變。政府信息在廣義上包含政府數據，從根本上講，信息和知識都是以數據為載體的。“電子政務在現代公共管理理念指導下，主要以電子數據交換和互聯網為基礎”[6]，在大數據時代，數據和信息有著本質的區別，數據正在鑄就一個更加智能的政府和社會。“中央政府信息公開應該更多地偏重觀念通知信息，而地方政府則應更多地偏重于事實行為信息”[7]。這種思想意識正是在大數據時代忽視了數據對電子政務非凡作用的表現。

一方面，數據是生成信息和知識的原生素材。在網絡環境下，數據的邊際成本幾乎接近零，其價值不易折舊，并能通過不同的組合、搭配和分析產生不同的信息和知識。如將我國城鎮居民醫療數據與保險數據比對分析可以優化保險企業報銷比例調整對策，發現虛假報銷行為；與制藥廠數據比對分析可以調節藥品的生產量與銷售渠道。但醫療政策信息并不能發揮這樣的作用。信息要想被多次、多方面利用以開拓知識面，必須從中提取可分析的數據或元數據。因此直接以數據為源頭直接簡化分析步驟，可以促進知識的多方位創新和決策優化。

另一方面，數據是輿情監督的有利依據。2008年，“4萬億投資”公開申請案件本質上就是電子政務信息公開和數據公開的博弈。我國政府公布4萬億元的經濟刺激計劃公告信息，但社會對資金的具體去向及其準確數額卻無從得知；汶川地震災后重建近2億資金的用途也因沒有準確的數據公開而被暗箱操作，違規使用……。當今的電子政務中，政府信息公開實質上是性質性信息的公開，而數據才是輿情監督的真正證據。因此，從信息向數據的轉變也是政府從后臺走向陽光的轉變。

2.增值基礎——從公開向發布、開放轉變。大數據時代，數據增值的關鍵在于整合與分析，整合的前提就是數據開放。一方面，數據公開是意識上的、被動的，是政府同一定社會群體間的關系，政府承認數據處于公開狀態，但可以不將其放入網絡而只針對提出申請者進行答復；而數據發布則是行動上的、主動的，是政府同整個社會間的關系，政府必須積極將數據登載出來，供公眾獲取。另一方面，數據的公開、發布是一條一條的，數據開放是一片一片的。

數據從公開向發布轉變是政府發展電子政務態度從被動向主動的轉變，是數據從點對點向點對面的轉變。這代表了政府走向陽光的民主取向。大數據增值最重要的一個特點就是，小樣本的分析性是有限的，通過對大數據的整合和分析來進行歷史性規律總結和未來性發展預測。當今在很大程度上，我們不是缺乏挖掘和分析數據的技術，而是缺少數據本身。政府是一個巨大的數據集合體，一旦主動開放權威、完整、準確、適時的數據，就會激發社會各種創新力量涌流，將大數據作為一種生產資料推動生產力的發展和生產關系的變革。

3.行為方式——從獨立向協同轉變。內部協同實質是各地區政府、各層級政府和各部門間形成協同政務，數據共享，優化組織流程，提高工作績效，實現條款組織和信息模式向統一集成的數據模式轉變。如濟南電子政務數據交換平臺實現了工商、國稅、質檢、公安、社保等20多個部門涉稅數據的共享，國稅局與地稅局通過數據比對，發現了25000條數據差異，落實納稅企業5000多戶，補繳稅款2700多萬元。杭州市也實現工商、國稅、地稅之間四個部門有關企業的數據交換，建設完整的企業數據庫，為領導決策服務。

外部協同實質上是政府與社會之間自上而下的數據開放和自下而上的決策制定、優化，自上而下的創新激勵和自下而上的社會價值創造、積累的統一結合。外部協同一方面是政府履行服務職責、建設服務型政府和提高社會公信力的要求；另一方面也有利于不同領域進行數據共享以擦出知識的火花，依靠社會的技術和智慧力量挖掘數據價值以推動社會“大發展”，不僅為社會協同者自身創造利益，也為政府排憂解難，推動政府科學、民主決策。

四、四位一體的電子政務創新模式

大數據時代中電子政務的運行模式主要包括政府間電子政務（G2G？熏government to government）、政府與企業間的電子政務（G2B？熏government to business）、政府與第三部門間的電子政務（G2S？熏government to the third sector）和政府與公眾間的電子政務（G2C？熏government to citizen）。在不同的電子政務運行模式中，各方都利用政府開放的數據和自身所擁有的數據結合，進行規律性總結和發展性預測，在整個電子政務交互動態系統中的績效和作用具有側重和差別。

（一）主導——G2G

政府間的電子政務涵蓋不同地區政府之間、不同層級政府之間和不同政府部門之間的電子政務，這是一個政府內部的數據收集、整合和分析系統。G2G模式運行的進步之處在于政府數據來源的拓寬和數據倉庫的建立。

政府數據來源拓寬。傳統的電子政務重性質性政務信息輕量化性數據，存儲的數據也主要限于政府內部。在大數據時代，數據的廣度被大大延伸，民意社情的調查數據和自然、物體運動等環境數據都成為政府的重要數據資源，非結構性數據已大大超過結構性數據，在推動政府決策和創造社會價值方面發揮著不可忽視的獨特作用。尤其是無線傳感器的大力發展與普及讓環境數據爆炸最為驚人，如潮汐、風、溫度、濕度都可以在無線傳感器的監測下適時產生海量的電子數據，政府相關部門可實時跟蹤，以此為基礎運用決策支持系統對大數據進行分析，從而為環境檢測和能量開發提供可分析的依據。

數據倉庫建立。數據的核心是發現價值，駕馭數據的核心是分析。“整合政務數據資源、建設電子政務數據倉庫是今后電子政務建設的關鍵問題”[8]。不同地區、不同層級的政府和不同的政府部門在電子公文、電子財政管理、電子辦公等系統呈條塊模式，外加電子政務數據來源的拓寬，使得政府數據以種類各異、標準不一的數據庫形式存在。如文本數據庫、多媒體數據庫、關系型數據庫、事務性數據庫……數據庫主要是針對一組特定結構和形態的數據、為了保存和查詢檢索的模式。不同的數據庫因邏輯結構、描述方法、建立標準不一形成了數據壁壘，阻礙了數據分析的可行性。數據倉庫和數據庫的最大差別在于，數據倉庫是以數據分析和決策為目的存儲數據，可以為數據描述、數據環境和數據共享建設統一的標準，語義聯系，使電子政務從條塊模式向數字模式轉變。

（二）參與——G2B

“我國目前有80%的信息控制在政府部門手中，包含著眾多行政管理信息、市場信息、服務信息、宏觀決策信息等。公開以上信息，對于企業和個人考察社會、分析市場，進而科學地安排生產、生活，合理配置資源都具有重要的參考、指導作用”[9]。其實，這里所說的信息主要是指可量化的數據。企業憑借先進的技術、優秀的人才和豐厚的資金支持使得政府和企業間電子政務成為整個電子政務中最具活力的數據分析系統。這種模式的創新主要表現為數據推動電子商務的發展和數據發掘技術的創新。

當今，大數據分析技術和思維方式不應僅限于飛機票價預測系統和沃爾瑪的尿布或啤酒銷售等商業行為上，企業有能力和意愿參與到大數據時代的電子政務中。在企業獨立的數據分析系統中，谷歌公司將特定檢索詞條和疾控中心2003年至2008年間季節性流感時空數據比對，在2009年H1N1流感爆發之前就成功預測了流感的傳播時間和地區。企業利用政府數據與自身數據比對分析，可以幫助政府優化決策，這是電子政務中政府和企業的創新協同模式。

在市場機制驅動下，企業分析政府開放的數據以推動政府科學、民主決策以及監督政府行為只是其附加的社會績效，最主要目的是為了提高企業效益。所以，在這種創新模式中，企業從電子政務中得到的益處不僅僅只是“一站式”的業務申請與審批，政府開放的價格、市場、投資等數據可以推動企業開發更有效的數據挖掘技術來分析數據，以發現商機、進行電子采購與競標、預測風險、升級產品、評估績效、接受監督。

？穴三）輔助——G2S

我國傳統的電子政務中并沒有G2S這一模式。雖然我國第三部門的作用不太顯著，但隨著社會公共管理意識的提高，第三部門越來越成為政府的有力協同者，政府開放數據的主力軍。第三部門泛指“政府和企業之外的那塊空間”[10]，具有正規性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性。“在社會管理與發展的一些空白領域和一些傳統上由政府從事活動的領域，非營利性組織常常做得比政府更好。而對于那些無利可圖、需要更多地投入個性化服務的公共產品，營利組織一般不會參與，而以志愿求公益的非營利性組織則正好發揮其特長”[11]。

1.推動電子政務自身發展進程。回顧美國在大數據時代背景下電子政務的發展歷程，第三部門是其中一只不可小視的重要力量。在華盛頓責任道德公民中心（CREW）對原始數據的一再要求下，奧巴馬白宮訪問記錄數據全部向社會開放；OBM監督（OBM Watch）以監督政府預算、水手和工作績效為己任，成功推動《聯邦資金責任透明法案》的產生，使聯邦政府建立聯邦政府公共支出門戶網站WSAspending.gov……。與企業不同，第三部門以非營利性質而弱視對經濟利益的追求，將推動政府數據開放為時代己任，提高輿情監督水平，成為電子政務創新模式自身發展進程的重要推動者。Weisbrod（1986）認為：第三部門的出現是市場失靈和政府公共物品供給不足的結果，它被視為一支獨立的第三方力量在公共物品提供上實現公平與效率的最優結合，同時也在防范政府與私營部門對公眾利益的侵害方面具有重大意義。

2.創新社會公益形式。第三部門除了推動電子政務創新進程，還利用政府開放的數據創新社會公益。美國陽光基金會在Data.gov上線的同一天宣布設立25000元獎金舉辦程序員公共數據開發大賽（App for America），47組數據共獲得47個應用程序……。第三部門不僅通過政府開放數據關注社會貧困、教育、醫療、災害等現實問題，完善社會保障制度，還積極推動社會知識創新，這是第三部門新時代的特征和對電子政務的智慧型延伸。

（四）基礎——G2C

普通大眾既缺乏技術革新的能力，又沒有團體組織力量，其在電子政務創新模式中主要表現為決定優化、輿情監督和數據反饋。政府開放的數據和民生緊密相關，普通大眾可以通過政府開放的就業、醫療、社保等數據進行個人規劃，以適應社會環境；也有助于建設個人電子社會檔案庫，進行數據比對，發現個人信息漏洞。在大數據時代背景下，普通大眾對電子政務創新的貢獻力是進行數據反饋。如在先進的數據挖掘技術支持下，大眾瀏覽政府網站的時間、網頁數量、點擊頻率都能夠形成數據反饋集合進行分析，可以為政府改善網站建設提供意見；大眾就醫數據可以和醫保、社保等數據比對，幫助政府優化社會保障政策；大數據時代最為流行的“機器學習”可以通過大眾反饋的數據改善學習內容的提供和結構，為全社會提供無時空障礙、有誘導和評價的創新性社會學習系統。

在大數據時代背景下，我國電子政務的創新模式本質上是以政府開放數據為核心，充分調動政府、企業、第三部門和大眾四個方面的主動性與創造性，通過數據的收集、整合、分析和展示以建設智慧政府和智慧社會的過程。但在此過程中，數據意識、數據質量、隱私權、數據技術等多方阻礙和威脅也需要大力的關注。

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