分稅制改革對中國社會的影響

[摘 要]改革開放后，中國財稅管理體制打破“包干制”框架，實行分稅制改革，結束了中央財政虛弱、地方亂象橫生的歷史，卻又成了高地價、高房價及地方發(fā)展失衡的開端，本文用歷史的方法闡述分稅制改革對中國經濟發(fā)展的影響。

[關鍵詞]分稅制；財政分權；土地財政；地方融資平臺；地方債

[中圖分類號]F810.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）12-0051-05

1994年，中央和地方的原有利益分配框架被打破，確立了以分稅制為核心的稅收分配體系，對中國之后的經濟社會發(fā)展產生了巨大影響，也形成了新的利益分配格局。分稅制的實行，貫穿著中國經濟發(fā)展的每一個歷史據點，從市場經濟深化到東西部經濟的梯度發(fā)展，從2008年金融危機到4萬億投資，從城市化建設大舉推進到地方融資平臺建設等，其間每一件大事的走向都無法規(guī)避分稅制的影響。時至今日，分稅制依然牽動著中國經濟前進的步伐。那么，20年來，分稅制在中國的改革中到底扮演了一個怎樣的角色，功過幾何？讓我們回到改革開放以前，從頭說起。

一、中國財政管理體制改革演變的簡要回顧

改革開放以前，中國的財稅管理體制是與計劃經濟相適應的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，由于當時的物資是由國家統(tǒng)一調配，財稅管理體制也必然與這一形式相統(tǒng)一。隨著中國改革開放，計劃經濟逐漸向商品經濟、市場經濟過渡，這一統(tǒng)收統(tǒng)支的財稅管理體制也走到了盡頭，財政包干制的改革順勢啟動。

始于1980年終于1994年的財政包干制改革，經歷了幾個“收收放放”的階段，其間具體內容細致復雜，但大體來說中央政府的初衷是要“放權讓利”，提高各地方經濟建設的主動性。由地方政府按不同的方式承包一定的稅收數量，多余的錢地方自己留下，不夠的錢地方政府想辦法補上。這種承包制與當時如火如荼的農村土地承包、城市企業(yè)和其他機構的部分承包并無二致。從農村的承包制改革到城市經濟體制改革，再到財稅管理體制改革，可以說是中國計劃經濟向商品經濟過渡的產物，是摸著石頭過河探索出來的。改革潮流開啟后，中國經濟迎來了新的春天，農業(yè)突飛猛進，企業(yè)活力增強，地方經濟也快速發(fā)展，財稅包干制相對于統(tǒng)收統(tǒng)支來說是更為進步的財政管理體制。隨著財稅體制改革的深化，很多問題逐漸浮出水面。

首當其沖的就是承包、分成數額的不科學核算與劃分。沒有固定的標準與統(tǒng)一的測評體系，直接造成地方承包的稅收數量、征稅方式取決于與中央討價還價的能力。包干制不僅在第一步定制規(guī)則上就有先天缺陷，而且在征稅過程中，中央政府沒有自己的征稅機構，只能依賴于收取地方政府征收的稅款，無異于受人掣肘，陷入被動境地。地方征稅監(jiān)管體系的缺乏與信息的缺失更使中央政府沒有足夠的力量管控地方征稅行為，于是地方政府權力日益膨脹，隱瞞收入、稅源的違規(guī)做法較普遍。為了將更多的稅收留在當地，地方政府還盡量將預算內收入轉為預算外，逃離出財政管理體制監(jiān)控的預算外收入，不僅造成財政收支混亂，也為官員滋生腐敗提供了溫床。包干制實行后最直接的結果就是中央政府財政收入占總財政收入的比例從1985年的38.39%下降到1993年的22.02%[1]。

中央財政虛弱、地方財政較亂，導致1993年12月15日國務院發(fā)布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，分稅制改革正式拉開序幕。

二、分稅制改革中轉移支付改革滯后加劇地方發(fā)展不平衡

如果說包干制是“放權”，分稅制則是“收權”。分稅制的框架下，把所有稅種劃分為中央稅、中央與地方共享稅、地方稅三種。其中中央稅包含關稅、消費稅、央企所得稅；中央與地方共享最大稅種增值稅，按75？押25的比例分成，2003年后除部分大型央企所得稅依舊作為中央稅外，其余企業(yè)所得稅與個人所得稅中央與地方分別按60？押40分成；地方收取的稅收主要由營業(yè)稅、房產稅、土地有償使用收入和其他一些小稅種組成。很快，分稅制將中央、地方利益分配格局倒轉過來，1994年中央財政收入占總財政收入的比重從1993年的22.02%一躍而至55.70%，此后也一直保持在50%之上。

分稅制成功地解決了中央財政空虛的難題，加強了中央對于地方的管控能力和對于宏觀經濟的調控能力。但在分稅制改革中，有一個極重要卻未觸及的盲點遺留至今，就是轉移支付。在收入方面的改革完成后，相應支出方面的轉移支付改革卻一直滯后，基本保留了包干制下形成的轉移支付體系。

到2011年分稅制改革將近18年，從表1中可以看到，除了國防、國債利息、外交、金融監(jiān)管支出、科學技術等5項內容，其他項目包括文化、衛(wèi)生、社會保障服務等公共服務在內的支出，地方政府的支出總計都超過了中央政府。但公共服務、社會福利作為一個國家為國民提供的最基本產品，因地區(qū)財富的懸殊而形成差異，沒有朝著均等化的方向發(fā)展。正是由于分稅制改革中，地方財權和事權錯配，地方政府財權上移卻仍需擔負醫(yī)療教育等公共服務支出，從而形成了我國經濟實力好的地區(qū)公共服務水平高，經濟實力差的地區(qū)公共服務水平低的局面。以教育為例，東部發(fā)達城市有著寬敞明亮的教室，先進齊全的多媒體設備，而西部貧困地區(qū)的小學卻只能以低矮簡陋甚至漏風的平房做教室，更勿論具備現代化設備。市場經濟的發(fā)展是一個調劑資源、優(yōu)勝劣汰的過程，必定會產生貧富分化，面對教育、醫(yī)療、社會保障一類的大宗公共開支，必須由財力雄厚的中央政府承擔起來，但我國反而顛倒過來，這不論是從道義倫理還是經濟運行規(guī)律來看都是極不合理的。

1994年的分稅制改革是一種典型的增量改革，即盡量不觸動地方既有利益，改變未來增量收入的分配格局。為了緩和分稅制推行的阻力，中央政府在改革內容中加入了“稅收返還”政策，將收上來的稅款再以稅收返還的形式返還給稅源地。高比例的稅收返還意味著富裕地區(qū)交的稅多，返還的也多，窮的地區(qū)則相反，此時轉移支付就喪失了它平衡地區(qū)差異、調節(jié)再分配的功能。

三、寄希望于土地財政的地方政府行為異化

事權和財權的驟然割裂，讓地方政府有心辦事也無力出錢。為了保證地方公務的順利運行，地方公共服務供給到位、為了提高本省GDP總量、為了政績形象面子等，只有靠地方政府自謀出路，于是“土地財政”、“地方債危機”等現象接踵出現，地方政府行為異化日益嚴重，以至如今已到積重難返的地步。

土地財政，即地方政府通過拍賣、招標、掛牌等方式出讓轄區(qū)內的土地使用權以獲得高額土地出讓金來補充財政收入的方式。土地財政運作方式簡單，但獲取利潤極高，因此各地政府樂此不疲。以杭州為例，2009年其賣地收入達1200億元，雄踞中國榜首，而其同年的財政收入卻只有550億，只是其賣地所得的46%。

直到今年，土地財政的勢頭依然沒有消解跡象，就在2013年9月份，融創(chuàng)集團以7.3萬元/平方米的價格拿下北京農展館地塊，轟動全國，成為中國新地王。有人粗略的給融創(chuàng)算了一筆賬，加上建筑、管理、稅費等成本，建成后的物業(yè)起碼將突破15萬/平方米的大關。難怪地產大亨任志強為地產商辯駁，中國的高房價不能怪地產商，是地價推動了房價，地產商不可能拿到天價土地，去為窮人蓋低價房。住房是關乎百姓能否安居樂業(yè)的民本問題，但高房價甚至讓中國月收入過萬的白領階層依然望而卻步，沒有幸福感和歸屬感，其中原因到此也不言而喻了。

分稅改革不完善造成的地方財政吃緊，靠土地出讓金來負擔地方開支，這樣簡單粗暴的土地財政釀成的惡果是多重的，絕不僅僅只是為廣大百姓壓上了買房難的大山。地方政府獲取土地也需要成本，這成本就是拆遷。每占用一戶人家土地，就必然要給予相當的拆遷補償。但是地方政府本就是因為缺乏資金才靠土地籌錢，必然就不會給予當地居民太高的補償標準，尤其是相對落后地區(qū)，從而埋下引發(fā)嚴重官民對立和群體沖突的種子，成為社會不穩(wěn)定的一大隱患。土地被征走的農民很多人迫于生計進入到了城市，而囿于戶籍所限城市的公共服務也覆蓋不到他們，生活困苦，待遇不公，很容易就使這些人走上報復社會的道路。

中國的政治體制是高度集權的結構，官員權力相對集中，缺乏監(jiān)督，土地出讓的價格、方式、對象都須經過行政審批才能最終確定，因此在土地財政運作的過程中，自然就滋生官員腐敗的溫床，為尋租創(chuàng)造有利條件。從近幾年官方媒體通報的官員落馬案件來看，特別是對當地土地有話語權的實權者十有八九都參與了土地交易，方式幾乎都是運用自己手中的權力將土地批給自己的親戚或者商人同盟。而上下打點官員、請客招待送禮等費用對于開發(fā)商而言自然是一筆成本，這筆“腐敗成本”最終必然會轉嫁到物業(yè)價格上，這在房地產業(yè)早已不是什么新鮮事。

地方財政的收入拮據和腐敗空間的滋生可以說是土地財政形成的被動原因與主動原因，拋開其對社會公平正義的損害，它對整個中國經濟發(fā)展模式也產生了巨大影響。由于以工業(yè)為稅源的主要稅種增值稅大部分上交中央，使得地方并無心引導工業(yè)與實體經濟的健康發(fā)展，而是以各種方式出讓土地。自2003年，中國出現了一波興建開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、產業(yè)園的熱潮，以致現在各市縣占地最多的就是這些園區(qū)，這些園區(qū)名義上是招商引資，發(fā)展高新技術和工業(yè)，實際上就是地方政府圈占了土地，而且往往是市郊和農村的土地后，將其在土地一級市場上轉讓給開發(fā)商。但這些園區(qū)設立的目的、主導產業(yè)和未來規(guī)劃往往并不明晰，重復建設的沉疴痼疾也就無法避免，無怪乎“產能過剩”和“產業(yè)布局不合理”在關注中國經濟的各種報章的出現頻率越來越高。

四、禍根深埋的地方債務危機

客觀來說，地方政府嚴重依賴土地財政維持運轉的做法只持續(xù)到2009年。2009年之后地方政府陷入一輪更為猛烈的融資投資熱，就是為2008年國務院出臺的4萬億投資計劃中安排給地方的新增投資項目準備配套資金。

4萬億投資計劃，落實到地方上被稱作“擴大內需促進經濟增長十措施”，在此擴內需十措施下達至地方后，各省開始積極爭取這個計劃中的中央新增投資項目。雖然號稱4萬億，但中央直接投資的只有1.18萬億，余下的近三萬億需要地方財政自行解決，這部分就被稱作配套資金。當時中央也考慮到地方收入來源有限，于是2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強信貸結構調整促進過敏經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，其中明確提出要“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”另外，為了防止地方拿到項目后，不積極落實配套資金，財政部在2009年專門發(fā)布《進一步加強中央建設投資預算執(zhí)行管理的通知》，表示對于配套資金不落實的地區(qū)，將扣減或暫緩下達該獲取后續(xù)中央建設投資預算。一邊是地方融資平臺的放開，一邊是不落實就要削減中央投資的明確導向，各地方政府只能識時務的籌措資金。

面對巨大的3萬億缺口，即使土地財政收入此時也顯得捉襟見肘。據審計署今年發(fā)布的數據，4個省級、17個省會城市2012年土地出讓收入比2010年降低2.83%，而這些地區(qū)需要償還的債務2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。[2]

可以說始于1994分稅改革，地方建設礙于資金瓶頸就已陷入被動乏力狀態(tài)，催生出土地財政這樣的畸形產物，到2008年的擴內需政策又直接激發(fā)了地方政府的投資需求，這時土地財政也不能滿足地方“胃口”了，取而代之，地方融資平臺債務高筑成了當下各方最為關注的嚴重問題。所謂融資平臺的實際載體就是城市建設投資公司（以下簡稱城投公司）。各地城投公司獲取資金的方式大致有三：向商業(yè)銀行貸款、發(fā)行公司債券、向其他公司或個人借款，其還款資金來自于地方財政撥款、所投資項目的經營性收入。在早期的城投公司運作中，第一種向商業(yè)銀行貸款占了融資來源最大比例，這些貸款基本都投向了短期內沒有收益或收益很低的基礎投資建設，如道路改造等，但城投公司形成的經營性現金流很少，根本無法按期還貸，因此很多城投公司都被銀行列入授信黑名單，并成為銀行風險監(jiān)管的重點整治和防范對象。但銀行監(jiān)管層的重點只是資產負債表上的業(yè)務，卻忽視了規(guī)模越來越大也較難管理的“影子銀行”。在直接獲取貸款阻力加大后，城投公司采用了一個變通的辦法，通過銀行發(fā)行理財產品。銀行利用理財產品來吸納資金，到期有加上利息的回報，實際性質與吸收存款一樣，但卻被劃為表外業(yè)務，游離于正規(guī)監(jiān)管體系之外，因而也被稱為“影子銀行”，通過“影子銀行”，大量資金正在涌入地方融資平臺，成為目前隨時會引爆危機的定時炸彈。

在2009年《進一步加強信貸結構的指導意見》[3]頒布，國家鼓勵融資平臺發(fā)債的條文出臺后，發(fā)行城投債逐漸與商業(yè)銀行貸款并列成為主要的融資渠道。以上饒城投集團公司為例，2008年底融資不到3億元，全部為商業(yè)銀行貸款，到2010就實現融資17.96億元，其中發(fā)行企業(yè)債券10億元，占55.7%成了最大部分[4]。雖然一定程度使商業(yè)銀行避開了風險中心，但城投債的發(fā)行使地方政府債務率逐年加大。在地方債風險膨脹被中央注意到后，2012年審計署對36個地方政府本級債務情況進行了審計，結果顯示同年有9個省會城市負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%。此外審計結果還指出由于償債能力不足，一些省會城市只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市2012年借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。沒有償債實力借新還舊的做法掩蓋了地方政府資不抵債的危機，無異于飲鴆止渴，長此以往，雪球越滾越大，局面將更難收拾。

很多學者將地方融資平臺的風險歸結為“正門沒開”，提倡修改《預算法》來為地方政府直接發(fā)債放行，這樣可以將現在由融資平臺兜兜轉轉所借的債務置于可監(jiān)管的視野之中。但是鑒于我國地方人大很難起到對財政收支實質性監(jiān)督作用和實現預算硬約束的實際，恐怕一旦打開允許地方政府發(fā)債的政策閥門，在地方領導人對于GDP政績的渴求氛圍中，地方負債率將如開閘泄洪般不可控制，最后的結果就是將債務直接轉嫁到債權人即公眾頭上。而且，我國的官員任期制度，對官員借債又減少了一重約束，助長了其舉債沖動，因為借來的錢投向建設，在任的一屆成績上去了，還債？那就不是本屆任期要考慮的了。

從經濟學的角度來看，地方政府不論是搞土地財政，抑或大肆舉債，其實都是“理性人”的行為，地方政府要支出要發(fā)展自然就得解決資金難題，這其中“錯”的不是地方政府，而是規(guī)則，地方政府行為的扭曲恰恰體現的是規(guī)則設計的扭曲。在分稅制改革始終不夠完善留有缺陷的前提下，利益分配一直就沒有得到公平解決的地方政府面對刺激經濟擴內需大潮的來襲，就更加顯得盲目與無所適從，當形成了一條異化扭曲的賣地和借債做依托的發(fā)展路徑后，此時已是騎虎難下。若想要地方政府放棄長期以來依賴融資的做法，引導其走上健康良性發(fā)展道路，就必須打破原有的利益分配框架，全面深化分稅制改革，尤其是完善轉移支付制度。

五、分稅制改革路在何方？

從1994年實行分稅制至今，已整整20年。其加強中央宏觀調控能力，充實中央財力，規(guī)范地方經濟行為的改革初衷早已實現，使中國整體經濟面貌煥然一新，成績有目共睹。但由于種種原因，轉移支付改革的滯后與事權財權不相匹配的遺留問題卻一直存留至今，成了分稅制改革最大的缺陷，也產生了諸多負面影響。隨著時間推移，經濟政策重心向擴內需增投資傾斜轉移時，這種負面影響就變得愈加不可忽視，乃至成為目前中國經濟最大的風險和隱患，以至于到了如今不得不改革的地步。

2013年5月24日，財政部和國稅總局聯(lián)合發(fā)布財稅[2013]37號文，正式宣布將于同年8月1日在全國范圍內開展營改增試點。這不啻于向財稅分配制度投射了一顆重磅炸彈，必定激起巨大波瀾。此項改革的初衷是降低第三產業(yè)稅負，改變我國重商品輕服務的格局，去除重復征稅，引導稅收體系走向合理化公平化。但實際上，營業(yè)稅是地方的主要稅種之一，一旦變?yōu)樵鲋刀悾胤蕉惪臻g將變得更加狹窄，因此營改增的推廣勢必牽動財稅體制的改革，倒逼稅收分配新政的出臺。無疑，不論對地方政府，抑或中國整體經濟來說，這都是一個利好的消息。

隨著本次黨的十八屆三中全會的落幕，未來十年中國的改革基調已大致確定，遠期圖景亦愈發(fā)明晰，會議公報明確提出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須發(fā)揮中央和地方兩個積極性，建立事權和支出責任相適應的制度”。[5]在營改增全面推廣后，財稅體制面臨的不僅僅是繼續(xù)為地方政府開辟新稅種或改變舊稅種分成比例的問題，更為迫切地是需要一個可以協(xié)調中央地方利益關系、理順中央地方收入分配格局的更深刻的頂層設計。1994年啟動的分稅制改革不亞于一場“分稅革命”，如今無非是在將革命進行到底（上移事權）和重回分稅前老路（下放財權）間做出選擇。分稅制改革本就以財權下放為起點，其造成的種種不良后果現在已沒有必要重蹈覆轍，因此改革的重心應更多地向上移事權傾斜，重新劃分中央和地方支出責任，由中央政府承擔或以合理的方式與地方共擔普遍的社會福利、基礎教育、住房、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生等事權。也只有這樣，才能更好地配合我國目前的官員激勵制度，引導地方政府在規(guī)范的框架內進行經濟發(fā)展，而不是走上以弱化民生建設為代價的畸形發(fā)展道路。

分稅制的深化改革還需要一些配套舉措，加快推進財政分級扁平化，由五級財政體制簡化為中央—省—縣的三級架構；在改革一步到位有難度的情況下，簡化架構后可以首先完善省以下的轉移支付和事權財權匹配制度，再逐步上移至中央政府，從而形成一個邏輯清晰、權責統(tǒng)一、穩(wěn)定長久的分稅體系；按稅種于中央地方間的重新劃分來看，在流轉領域的營改增完成后，其實接下來順理成章的就是財產領域的土地、房產稅改革，如果可以順利完成，那么我國的財稅體制改革就又向前推進了一大步。不論是按照國際慣例還是世界銀行對于政府間稅種的劃分建議，財產稅都應是地方政府的重要稅收來源，由地方政府開征財產稅，有利于調動地方政府對于當地城鎮(zhèn)化、基礎設施建設的積極性。對于財產保有環(huán)節(jié)而不是生產環(huán)節(jié)征稅，可以抑制房地產投機行為，增加地方財政收入，緩解地方對于土地收入的過度依賴。

雖然深化分稅制改革、重構中央地方關系、完善配套措施不可能一蹴而就，還需要繼續(xù)攻堅克難，但是為了以后中國經濟的行穩(wěn)致遠，就必須迎難而上，以更大的勇氣與智慧推進我國制度建設的規(guī)范化和現代化。

參考文獻：

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[3]中國人民銀行與中國銀監(jiān)會.關于進一步加強信貸結構調整促進過敏經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見[Z].2009，3，23.

[4]李子秦.十年磨礪 上饒市城投集團公司發(fā)展紀實[N].中國經濟時報，2011-8-29.

[5]新華社.中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報[EB/OL].http？押//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm，2013，11，12.