在厘清政府職能中優(yōu)化行政審批

[摘 要]行政審批作為政府職能的一項核心內(nèi)容，具有價值分配、利益協(xié)調(diào)、行為監(jiān)督的重要功能。歷覽數(shù)次改革不難發(fā)現(xiàn)，改革中存在的將優(yōu)化行政審批簡單等同于“權(quán)力下放取消”和“責(zé)任轉(zhuǎn)移去除”的認(rèn)識“霧區(qū)”，成為改革成效甚微的主要原因。為此，需要重點從厘清“府際”、“府市”、“府社”三對主體職能關(guān)系中推進(jìn)行政審批制度改革。

[關(guān)鍵詞]政府職能；行政審批；權(quán)力下放

[中圖分類號]D693 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）12-0056-03

行政審批，也被稱作“行政許可”，是指“國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對人（公民、法人和其他社會組織）的申請，準(zhǔn)許相對人行使某種權(quán)力，獲得從事某種活動資格的一種具體行政行為”[1]，其構(gòu)成了政府職能的核心內(nèi)容。從2001年國務(wù)院正式啟動行政審批制度改革以來，歷次機(jī)構(gòu)改革都有所涉及，其中尤以2013年力度最大：截至5月，國務(wù)院已“下放取消117項行政審批”。一時間，行政審批制度改革再一次被推上“風(fēng)口浪尖”。吸取以往教訓(xùn)，如何進(jìn)一步推進(jìn)這項改革并鞏固其成果，將考驗著執(zhí)政者的決心與智慧。

一、行政審批功能探源

（一）價值分配功能

本文中的“價值”非經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的概念，而是指人們看待世界所秉持的一種價值觀和態(tài)度。自古以來，價值多樣化就從未消失過，特別是在社會重大變革期，這種特征就更趨明顯。如今，在“世紀(jì)轉(zhuǎn)型”和“改革攻堅”的“雙期”席卷下，社會結(jié)構(gòu)巨變，利益格局重整，經(jīng)濟(jì)體制大調(diào)。這些巨變、調(diào)整使得傳統(tǒng)社會價值發(fā)生大翻轉(zhuǎn)，“不同主體從自身利益出發(fā)運(yùn)用自己的價值標(biāo)準(zhǔn)評判這些變化對自身存在的意義，出現(xiàn)了多樣化的社會價值”[2]。更值得一提的是，這一時期，互聯(lián)網(wǎng)和計算機(jī)信息技術(shù)迅猛發(fā)展助推了這一多樣化趨勢，公眾的興趣、愛好、觀念等更加豐富，都以各自尺度和標(biāo)準(zhǔn)在追求、實踐著各自的價值主張。此時，不可避免的價值沖突和碰撞隨之而來。如果沒有一個主流價值的引導(dǎo)，價值世界將會混亂不堪。行政審批作為一項制度，體現(xiàn)著政府社會管理職能的一面，傳遞著主流價值的信號。在其主導(dǎo)下，多元化的價值沖突會得到緩解。

（二）利益協(xié)調(diào)功能

兩千多年前，司馬遷在《史記·貨殖列傳》中即講道：“天下熙熙皆為利來，天下攘攘皆為利往”。一個“利”字概括了天下萬象，雖看似殘酷，但卻道出了人類社會利益至上性的實質(zhì)。無論歷史車輪如何轉(zhuǎn)動，“利益”這個“圓心”永遠(yuǎn)在支配著人類社會活動的半徑。“只要存在著利益分配不均衡的問題，行政審批就有著存在的基礎(chǔ)”[3]。如今，正值我國社會轉(zhuǎn)型，矛盾驟增，各社會階層訴求多元，如何協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系成為政府職能的核心議題。現(xiàn)實生活中，盡管“利益”是個經(jīng)濟(jì)問題，但馬克思主義告訴我們：經(jīng)濟(jì)決定政治，政治反作用于經(jīng)濟(jì)。所以，“沒有脫離經(jīng)濟(jì)的政治，也沒有脫離政治的經(jīng)濟(jì)”[4]。一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，勢必會要求政治來做出相應(yīng)調(diào)適，二者這種關(guān)系也被稱作“經(jīng)濟(jì)的政治功能”，而其核心就是對整個社會利益關(guān)系的調(diào)控。因此，行政審批恰如其分地扮演了這一角色，一方聯(lián)結(jié)著政府，一方聯(lián)結(jié)著市場和社會，依照社會綜合平衡發(fā)展之原則，在宏觀層次上調(diào)整著社會利益、預(yù)防著利益沖突。

（三）行為監(jiān)督功能

不可否認(rèn)，主張價值、追逐利益是每個人獲得生存和發(fā)展的正當(dāng)權(quán)利。但是，在道德約束乏力而市場經(jīng)濟(jì)又非常活躍的情境下，“最大限度追逐利潤”的正當(dāng)權(quán)利淪為了“唯一追逐利潤”的異化權(quán)利，行為因此也發(fā)生異化，出現(xiàn)了生產(chǎn)運(yùn)營中的惡性競爭、假冒偽劣，殘害健康、污染環(huán)境，甚至個別項目在籌劃初期就醞釀或潛藏著不可告人的有違社會公共權(quán)益的內(nèi)容。參加1787年制憲會議的核心人物麥迪遜曾經(jīng)說過，“如果人都是天使，就不需要任何政府了”。所以面對諸如此類行為，通過行政審批，一方面可對市場主體形成威懾約束，告知其哪些行為可以發(fā)生，哪些行為禁止發(fā)生，使其朝著不違犯公共權(quán)益的方向發(fā)展；另一方面可通過對市場主體從事某項市場行為的資格、條件及能力等諸多要素的審查，限制不符合條件的主體進(jìn)入市場，確保經(jīng)濟(jì)生活健康運(yùn)行、市場競爭公平有序。

二、優(yōu)化行政審批的認(rèn)識“霧區(qū)”

優(yōu)化行政審批，主要是通過審批部門的精簡化、審批權(quán)限的集約化、審批環(huán)節(jié)的便捷化、審批流程的清晰化、審批環(huán)境的人性化最終實現(xiàn)審批效率的高效化。在歷次行政審批制度改革中，對這些方面都有涉獵，亦取得些許進(jìn)展，但歷次改革又逃不出“明減暗增”、“邊減邊增”的怪象。究其原因，很大程度上在于對優(yōu)化行政審批認(rèn)識上存在“霧區(qū)”：

（一）優(yōu)化行政審批等于權(quán)力下放取消

權(quán)力構(gòu)成了行政審批的靈魂要素，行政審批本身就是權(quán)力的一種運(yùn)用、授予與施加。因此，在優(yōu)化行政審批中，首要采取權(quán)力下放或取消的措施，的確抓住了問題要害，這也是優(yōu)化行政審批的本質(zhì)要求。因為不當(dāng)或過度的權(quán)力動用，會抑制市場活力、擾亂秩序。從政府角度講，通過審批權(quán)限的下放和取消，一方面可以使上級審批部門從紛繁復(fù)雜的微觀審批管理中解放出來，更有精力、財力去把握地區(qū)宏觀審批管理事宜；另一方面可以使地方審批部門或社會組織發(fā)揮“長處”，因地、因人、因事地做出審批決定，強(qiáng)化地方監(jiān)管責(zé)任，真正實現(xiàn)行政審批效力。從公眾角度講，通過審批權(quán)限的下放和取消，一方面可以激發(fā)其參與市場活動的積極性和熱情，因為審批環(huán)節(jié)的減少和流程的便捷，大大節(jié)約了其時間和進(jìn)入成本；另一方面可以督促其更加規(guī)范遵守市場秩序和規(guī)則，因為地方審批部門或社會組織隨時在盯著自己。但優(yōu)化行政審批絕不單純是權(quán)力的簡單下放或取消，更重要的是行政審批過程的實質(zhì)性變化和地方審批部門或社會組織承接能力的提升。如果權(quán)力下放到地方后，地方審批部門同樣是環(huán)節(jié)復(fù)雜、流程煩瑣、服務(wù)劣質(zhì)、責(zé)任虛無，給公眾參與進(jìn)入市場設(shè)置層層關(guān)卡，那這樣的下放或取消會得不償失、毫無意義。

（二）優(yōu)化行政審批等于責(zé)任轉(zhuǎn)移去除

行政審批權(quán)限的下放取消，無疑是行政審批制度改革的一個重點舉措，對提高行政審批效率、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管益處多多。但權(quán)限下放不等于責(zé)任轉(zhuǎn)移；審批取消亦不等于責(zé)任去除。相反，隨著行政審批權(quán)限的下放和取消，承接組織及原行政審批部門的責(zé)任將更加明晰，監(jiān)管規(guī)格將更加嚴(yán)厲。遺憾的是，這一善的政策初衷，在實際執(zhí)行中罹患了政策執(zhí)行常見的“通病”之一——歪曲執(zhí)行，無論有意亦或無意，將審批權(quán)限的下放取消作為放松監(jiān)管、放松調(diào)控的合理借口，甚至個別地區(qū)將其淪為審批部門與市場主體“官商勾結(jié)”的絕佳工具，即為理論界所講的“行政尋租”，為滋生新的腐敗又一次提供了沃土。正如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗”。行政審批就是權(quán)力的一種集中體現(xiàn)，因此，在其下放取消的同時，應(yīng)建立一種責(zé)任強(qiáng)化追究和督察制度，“對每項審批都應(yīng)當(dāng)規(guī)定審批人的責(zé)任和義務(wù)并嚴(yán)格考核；對違法審批、越權(quán)審批或者審批不當(dāng)造成嚴(yán)重后果者，應(yīng)當(dāng)依法追究其法律責(zé)任”[5]，以杜絕新一輪行政審批下可能帶來的行政尋租和設(shè)租。事實上，行政審批權(quán)限的下放，恰恰意味著一線審批組織責(zé)任的回歸與加強(qiáng)，而行政審批權(quán)限的取消，也恰恰意味著一線審批組織應(yīng)有責(zé)任的突出與明晰。在這其中，任何試圖逃脫責(zé)任的嘗試都將是徒勞的。

三、厘清政府職能：優(yōu)化行政審批的關(guān)鍵

（一）厘清“府際”間職能

“府際關(guān)系”，這是一個較復(fù)雜的話題，是指“政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系”[6]。從定義不難看出，垂直層面，指的是中央與地方政府之間的關(guān)系，水平層面，指的是各地方政府之間的關(guān)系。撥開錯綜復(fù)雜的關(guān)系云霧，清晰可見的一點是，權(quán)力和利益分配貫穿諸多關(guān)系的始終。而實現(xiàn)權(quán)力與利益分配的載體——政府職能的府際劃分，成為行政審批制度改革中的首要議題。哪些職能由中央承載，哪些職能由地方承載，哪些職能需要中央與地方合作承載；哪些職能由此地政府承載，哪些職能由彼地政府承載，都應(yīng)做出合理劃分。筆者在此認(rèn)為，在中央與地方政府的職能厘定上，應(yīng)堅持“中央把握宏觀，地方把握微觀”、“中央負(fù)責(zé)純公共服務(wù)和產(chǎn)品，地方負(fù)責(zé)純公共服務(wù)和產(chǎn)品或半公共服務(wù)和產(chǎn)品”的原則，諸如國防安全、宏觀調(diào)控等由中央負(fù)責(zé)，城市公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等由地方負(fù)責(zé)，必要時在一些半公共服務(wù)和產(chǎn)品上實行合作承載，如社會保障、教育醫(yī)療等。但無論如何劃分，都應(yīng)體現(xiàn)中央與地方職能的一種一致性與互補(bǔ)性。在地方政府間的關(guān)系上，各地政府各司其職，但絕不能發(fā)生地塊分割、地方保護(hù)、地域歧視等一些不合理現(xiàn)象，要保證地方政府間職能的一種協(xié)調(diào)性與連續(xù)性，防止給不同地域公眾在流動中帶來不便。整個全球都一體化了，自己領(lǐng)土上又何必“丁是丁卯是卯”呢，致力民生、服務(wù)公眾才是應(yīng)有之態(tài)。在這樣的基礎(chǔ)上，再去下放行政審批權(quán)限，才能做到中央的權(quán)限由中央掌管，地方的權(quán)限由地方掌管。

（二）厘清“府市”間職能

“府市關(guān)系”，這是一個老生常談的話題，就是政府與市場的關(guān)系。國際上，從亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)自由主義，到凱恩斯的政府干預(yù)主義，再到新經(jīng)濟(jì)自由主義，一直就圍繞著政府與市場做著探索與爭鳴。國內(nèi)，從建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)初期我們就提出，要減少政府職能，讓市場成為資源配置的主體，市場能解決的問題交由市場，市場解決不了的再由政府解決。時隔數(shù)十年，到底哪些事情適宜交由市場，哪些事情適宜交由政府，恐怕一時難以說清。本文認(rèn)為，政府與市場的職責(zé)劃分沒有一個嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)把握的一點是，政府該管的事情必須要由政府來管，市場該管的事情政府絕不能插手！諸如教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、社會保障這些涉及民生問題的事務(wù)應(yīng)由政府來管，因為衡量公共產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)有二：一是非排他性，二是非競爭性，對照這兩個標(biāo)準(zhǔn)，這些接近公共產(chǎn)品，在應(yīng)然責(zé)任主體上，只有也只能由政府來管，亦可言之為審批把關(guān)。當(dāng)然，在提供這些公共服務(wù)和產(chǎn)品的方式上，可以靈活多樣，可以引入多樣化的實現(xiàn)渠道和市場工具，比如選擇購買公共服務(wù)，由第三方來提供，或者選擇職能外包，或者可以由個人、企業(yè)和政府來合作承擔(dān)等，但絕不能將其簡單市場化。當(dāng)然，最終究竟哪些產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品，哪些只能由政府來管，哪些只能由市場來管，哪些需要政府與市場合作來管，需要專業(yè)技術(shù)和具體實際結(jié)合起來做進(jìn)一步推敲。行政審批，正是關(guān)于政府與市場關(guān)系的一種典型反映，在區(qū)分出政府職責(zé)與市場職責(zé)的基礎(chǔ)上，取消某些行政審批權(quán)限和事項才變得可能與必要。

（三）厘清“府社”間職能

“府社關(guān)系”，這是一個較新的話題，就是政府與社會組織的關(guān)系。說其新，主要是基于我國社會組織不爭氣的現(xiàn)狀而言，還不足以形成一個能與政府組織相提并論的社會主體。盡管如此，社會組織的發(fā)展、壯大乃至成熟，將會是我國政治文明未來發(fā)展的必然結(jié)果。因此，在此討論“府社”間關(guān)系也不無意義，更何況近些年我國社會組織也是有所成長的。事實上，行政審批權(quán)力的下放對象不僅僅是下級政府、基層政府，也包括一些諸如社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會等在內(nèi)的社會組織。因為一般來講，公共服務(wù)和產(chǎn)品是由政府提供，但不是所有公共服務(wù)和產(chǎn)品都由政府直接提供。在公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供過程中，完全可以將適合市場化方式提供的公共事務(wù)事項，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)來承擔(dān)。只是在我國，目前受社會組織先天發(fā)育不良的掣肘，社會組織還不能廣泛承擔(dān)起這一重任。首先社會組織不能正確認(rèn)識自己定位，容易將自己定位為政府部門或政府的附屬部門，無論在運(yùn)作資金上，還是自信心上，均難以自立；其次，政府也習(xí)慣將社會組織視為自己管制的對象，在運(yùn)行和管理中容易做出限制甚至打壓。事實上，一個社會越發(fā)達(dá)，其社會組織數(shù)量就越多，一個社會越進(jìn)步，其社會組織力量就越強(qiáng)大。很多時候，市場解決不了的、政府解決不了的事情，社會組織卻可以順利解決。通過社會組織的力量，不僅可以節(jié)約政府行政成本、提高行政效率，還可彌補(bǔ)市場無序化和無情化給社會弱勢群體帶來傷害的缺陷。因此，在行政審批權(quán)力下放的過程中，我們也應(yīng)充分考慮社會組織作為一個承載者的可能性，而這種可能性的前提，就是要扶持各行業(yè)、各領(lǐng)域社會組織的發(fā)展，并界定其積極功能。

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