發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用必須加快政府職能轉(zhuǎn)變

[摘 要]市場(chǎng)作用從“基礎(chǔ)”變?yōu)椤皼Q定”，這一論斷明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的主線和路線圖，也使政府職能和作用有了明確的范疇和空間，使政府轉(zhuǎn)變職能有了檢驗(yàn)標(biāo)尺。發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決定性作用，必須加快政府職能的轉(zhuǎn)變，但絕不是否定和弱化政府的作用。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，市場(chǎng)和政府的作用同樣重要，相輔相成，只是作用的范圍和內(nèi)涵不同。

[關(guān)鍵詞]市場(chǎng)作用；政府職能；依法轉(zhuǎn)變

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2013）12-0017-03

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”并強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系”，“要建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制”。在此基礎(chǔ)上，明確提出了加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的戰(zhàn)略任務(wù)。可以說這是抓住了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本，也抓住了我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問題的根本，是解決中國(guó)發(fā)展中遇到的深層次問題，也是我們改革中難啃的硬骨頭。

一、公平競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用

35年的中國(guó)市場(chǎng)化改革開放進(jìn)程和取得巨大成就，與政府的強(qiáng)力推動(dòng)的巨大作用是分不開的。但是，政府在推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的過程中，由于自身功能定位問題和原有體制功能的慣性，已演變成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，即政府的主要任務(wù)和主要功能就是抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在資源的直接配置中起主導(dǎo)作用，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過多的不合理的干預(yù)。中國(guó)今天經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的一系列深層問題，其最大的問題是政府的越位、缺位、錯(cuò)位，從而帶來的市場(chǎng)主體和社會(huì)主體地位不平等，機(jī)會(huì)不均等問題，也就是說，競(jìng)爭(zhēng)不公平乃是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的最大弊端，是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大難題，也是一些群體利益失衡和心理失衡的根源所在，更是社會(huì)各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的主要根源。

市場(chǎng)是通過競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)其效率，從而發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。其競(jìng)爭(zhēng)的前提是市場(chǎng)主體權(quán)利平等，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則公平，這是市場(chǎng)活力所在，是社會(huì)活力所在，同時(shí)也是誠(chéng)信友愛的基礎(chǔ)，是社會(huì)和諧的前提。可以說沒有公平競(jìng)爭(zhēng)就沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就沒有推動(dòng)中華民族偉大復(fù)興和發(fā)展進(jìn)步的持之以恒的動(dòng)力機(jī)制。35年市場(chǎng)取向的改革，我們已感受到了市場(chǎng)的巨大能量和活力；時(shí)至今日，我們也深深感受到了由于政府在配置資源中的主導(dǎo)作用，由于自身的功能定位問題，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)不公和由此給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展所帶來的一系列深層次難題。

1.由于不平等競(jìng)爭(zhēng)甚至沒有競(jìng)爭(zhēng)，就產(chǎn)生了廣遭詬病的行業(yè)壟斷和行政壟斷。對(duì)于一些國(guó)有企業(yè)由于通過壟斷資源和壟斷市場(chǎng)，通過享有各種各樣的特權(quán)？穴政府補(bǔ)貼等？雪，就可以獲得高額利潤(rùn)，導(dǎo)致沒有科技創(chuàng)新的內(nèi)在需要和動(dòng)力，更沒有管理優(yōu)化和創(chuàng)新的沖動(dòng)與需要。這種不公平競(jìng)爭(zhēng)也必然導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”或者“逆淘汰”的嚴(yán)重后果。行業(yè)壟斷和行政壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的天敵，它剝奪了市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，這種制度性歧視，必然扭曲乃至摧毀市場(chǎng)活力、效用和信用，各種各樣的特權(quán)經(jīng)濟(jì)、命令經(jīng)濟(jì)和各種形式的權(quán)錢交易必然會(huì)層出不窮，導(dǎo)致私企發(fā)展困境和難題。

2.由于就業(yè)者的身份不平等、競(jìng)爭(zhēng)不公平嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧和社會(huì)進(jìn)步。改革30余年，雖然我們號(hào)稱的“鐵飯碗”被打破，各階層的勞動(dòng)者走向市場(chǎng)自由選擇職業(yè)。然而，就某種意義而言，更加強(qiáng)化了甚至固化了人的身份和地位的不平等。比如，在一個(gè)企業(yè)中，就業(yè)的員工有各種身份，可謂三六九等，其中身份最低的當(dāng)屬農(nóng)民工，同工不同酬，農(nóng)民工盡管勞動(dòng)時(shí)間最長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度最高，但勞動(dòng)報(bào)酬卻是最低，和城市的市民不能同工同酬，同時(shí)，企業(yè)還不為其支付養(yǎng)老保障金、醫(yī)療保障金，是城市里的三等公民。這嚴(yán)重地導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)需不足、企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足和城市化的畸形發(fā)展，引發(fā)許多矛盾和問題。

一是內(nèi)需不足。本來農(nóng)民大量進(jìn)入城市，不但給城市工業(yè)生產(chǎn)和第三產(chǎn)業(yè)帶來急需的大量的勞動(dòng)力，同時(shí)也應(yīng)產(chǎn)生巨大的需求和購(gòu)買力。然而，由于農(nóng)民工不平等的身份導(dǎo)致的極低勞動(dòng)報(bào)酬，又沒有任何保障和福利，迄今為止我國(guó)2.6億農(nóng)民工及其贍養(yǎng)人口并不能形成強(qiáng)大的購(gòu)買力，他們很少分享城市化的成果和文明，是城市中被邊緣化、被忽視和遺忘的群體。

二是結(jié)構(gòu)扭曲。農(nóng)民工及其家屬不能市民化，必然使我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人力資本結(jié)構(gòu)不合理甚至扭曲。農(nóng)民工也是臨時(shí)工的代名詞，他們中的絕大部分是在第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)，但和城市工人同工不同酬，企業(yè)基本上不考慮勞動(dòng)力再生產(chǎn)和教育及培訓(xùn)費(fèi)用，各個(gè)企業(yè)對(duì)于農(nóng)民工來說只是個(gè)臨時(shí)打工的場(chǎng)所，招之即來，揮之即去，沒有歸屬感，更沒有主人翁的責(zé)任感。這樣的廉價(jià)、低素質(zhì)的勞動(dòng)力在我國(guó)改革開放的30余年近乎無限供給，使一些企業(yè)靠賺取廉價(jià)的勞動(dòng)力紅利就可大贏其利，根本不需要進(jìn)行管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、工藝創(chuàng)新就能很好地生存和發(fā)展下去，所以，必然導(dǎo)致許多企業(yè)科技發(fā)展和創(chuàng)新的動(dòng)力不足，極大地阻礙了我國(guó)產(chǎn)業(yè)技術(shù)提升和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。由于農(nóng)民工及其家屬并未真正離土，農(nóng)村也難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)，影響了農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程。

三是城市化建設(shè)的畸形發(fā)展。一方面是市區(qū)不斷的向外擴(kuò)張，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大；另一方面是城市化建設(shè)更多是圍繞少數(shù)城市居民自我循環(huán)的高端化發(fā)展，因?yàn)橛貌恢紤]在城市已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)民及其家屬生活和發(fā)展問題，所以，在城市化進(jìn)程中，一方面是高樓大廈，城市辦公和居住條件甚至超過了人均GDP是我們5倍、10倍以上的國(guó)家和地區(qū)，另一方面卻出現(xiàn)了現(xiàn)代貧民窟，絕大多數(shù)農(nóng)民工生活在基礎(chǔ)設(shè)施和條件非常差的城郊邊緣地區(qū)，城市市民和外來農(nóng)民工及其家屬?zèng)芪挤置鳎髯曰钤谧约旱氖澜缋铮瑳]有融合，缺乏溝通，甚至是互相不滿。由此帶來了一系列的社會(huì)和倫理道德問題，比如惡性事件頻發(fā)，比如在農(nóng)民工中的臨時(shí)夫妻。更為重要的是導(dǎo)致貧困代際相傳，導(dǎo)致階層固化和內(nèi)卷化，階層固化和內(nèi)卷化必然導(dǎo)致階層之間的矛盾和仇視。如果一部分群體長(zhǎng)期被社會(huì)遺忘，他們看不到未來的希望，沒有期盼，沒有出路，這部分群體一旦行動(dòng)起來，更加非理性，對(duì)社會(huì)秩序更具有破壞力。

由此，我們看到，沒有公平競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)難以走上集約發(fā)展模式，國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)難以升級(jí)，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)；沒有公平競(jìng)爭(zhēng)，就沒有勞動(dòng)者平等就業(yè)機(jī)會(huì)，就沒有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，就沒有實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的機(jī)會(huì)，就沒有勞動(dòng)者的積極性和創(chuàng)造力。習(xí)總書記在十二屆全國(guó)人大第一會(huì)議閉幕式上的講話中指出：“生活在我們偉大祖國(guó)和偉大時(shí)代的中國(guó)人民，共同享有人生出彩的機(jī)會(huì)，共同享有夢(mèng)想成真的機(jī)會(huì)，共同享有同祖國(guó)和時(shí)代一起成長(zhǎng)與進(jìn)步的機(jī)會(huì)。有夢(mèng)想，有機(jī)會(huì)，有奮斗，一切美好的東西都能夠創(chuàng)造出來。”平等競(jìng)爭(zhēng)就是給每個(gè)中國(guó)人享有人生出彩的機(jī)會(huì)和實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的機(jī)會(huì)。也就是說只有公平競(jìng)爭(zhēng)最大限度的實(shí)現(xiàn)，才能最大限度地激活市場(chǎng)主體和社會(huì)主體即每個(gè)企業(yè)、每公民個(gè)體的積極性和創(chuàng)造力，社會(huì)才能充滿活力和創(chuàng)造性，我們才能打造創(chuàng)新型國(guó)家，從人力資源大國(guó)走上人力資源強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)！

如何建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須的統(tǒng)一規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)有序、規(guī)則公平的現(xiàn)代市場(chǎng)體系和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制？從經(jīng)濟(jì)和政治互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律來看，政府只有從市場(chǎng)主體的地位退出來，轉(zhuǎn)變職能，為市場(chǎng)主體提供公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，做好公正的仲裁者，并搞好宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管，從而創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和提供良好的服務(wù)，才能為市場(chǎng)的主體作用提供制度性的保障和支撐。

故而，中國(guó)要走出半市場(chǎng)化狀態(tài)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，提升企業(yè)的自主創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力，必須加快政府職能的轉(zhuǎn)變，科學(xué)界定政府的職責(zé)范圍，明確規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行空間和運(yùn)行程序，使政府職能回歸。

二、政府權(quán)力空間與政府職能轉(zhuǎn)變

但是界定市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決定作用，絕不是否定和弱化政府的作用。現(xiàn)代化進(jìn)程中，市場(chǎng)和政府的作用同樣重要，相輔相成，只是它們作用的范圍和內(nèi)涵不同。同時(shí)，轉(zhuǎn)變政府職能即牽涉到利益問題，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要自上而下科學(xué)規(guī)劃和部署，有序有效推進(jìn)。

1.要從法律上明確界定現(xiàn)代政府的權(quán)力空間，厘清政府和市場(chǎng)的邊界，科學(xué)界定政府的職能和作用，這是轉(zhuǎn)變政府職能的前提。《決定》對(duì)政府職能的范圍和內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和改革，明確界定政府的權(quán)力空間和權(quán)力運(yùn)行程序和規(guī)范，這就是宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)。即按市場(chǎng)法則重新配置政府權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)利、企業(yè)權(quán)力和個(gè)人權(quán)利；重新設(shè)置和配置與其相適應(yīng)的政府內(nèi)部職能；重新設(shè)置和改革政府內(nèi)部機(jī)制；重新界定和規(guī)范政府職能行使方式等。從而實(shí)現(xiàn)從全能型政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，從管制型政府和經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從人治型政府向法治型政府轉(zhuǎn)變，從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，從大政府小社會(huì)向小政府大社會(huì)轉(zhuǎn)變，建立一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要，適應(yīng)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用需要的精簡(jiǎn)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、勤政廉潔的法治政府和服務(wù)型政府。

2.轉(zhuǎn)變政治職能必須納入立法軌道。即政府職能法定、并嚴(yán)格按法定程序行使職能。可以說缺少法制支撐是目前政府職能轉(zhuǎn)變工作難以開展的重要原因之一，將政府轉(zhuǎn)變職能納入立法工作，以便使轉(zhuǎn)移職能工作在法治下有序地開展，從而促進(jìn)各級(jí)政府依法履行職責(zé)，為市場(chǎng)為社會(huì)提供法定的公共服務(wù)義務(wù)，規(guī)范和約束行政權(quán)力，保障市場(chǎng)的決定性作用，保障人民群眾依法享有各項(xiàng)權(quán)利和自由。

政府由于自身的慣性和利益驅(qū)動(dòng)，自我革新轉(zhuǎn)變職能很難，需要中央從國(guó)家法律制度層面進(jìn)行剛性的要求和約束，堅(jiān)決推動(dòng)政府還權(quán)放權(quán)于市場(chǎng)，把阻礙市場(chǎng)發(fā)展的各種管理制度、收費(fèi)項(xiàng)目、罰款條例進(jìn)行全面清理并全部取消；把制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的各種法規(guī)、規(guī)章、辦法進(jìn)行全面清理并逐步規(guī)范；把過去眾多的審批手續(xù)、行政許可、部門規(guī)定進(jìn)行全面清理并逐一歸并，正如《決定》所說“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批”。故而，從剛性的法制層面為市場(chǎng)決定作用提供有效的制度保障。

3.轉(zhuǎn)變政治職能必須改革政府績(jī)效考核體系。政府的績(jī)效考核體系是風(fēng)向標(biāo)，很大程度上影響著官員行為偏好，就此而言具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的功效。政績(jī)考核體系的不健全是造成我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量低下的關(guān)鍵原因，當(dāng)然也是造成地方政府職能轉(zhuǎn)而不變的一個(gè)重要因素。所以，《決定》指出要“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”。這就要按照市場(chǎng)決定性作用和政府的五大職能制訂科學(xué)的、簡(jiǎn)潔的、便于執(zhí)行的績(jī)效考評(píng)體系。

對(duì)于政府部門開展績(jī)效評(píng)估，不但要按照新的職能科學(xué)制訂考評(píng)體系，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)多元評(píng)估主體，也就是說引進(jìn)第三方評(píng)估，不能搞封閉式的自我評(píng)估系統(tǒng)。不但引進(jìn)第三方，還要有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)將群眾評(píng)議進(jìn)行合理的考量。同時(shí)還要注意使評(píng)估體現(xiàn)不同政府機(jī)構(gòu)、不同職能的個(gè)性需要，不能搞對(duì)各級(jí)政府各個(gè)部門一刀切的評(píng)估體系；評(píng)估的操作方法科學(xué)、簡(jiǎn)潔，便于操作和執(zhí)行。如果操作過于煩瑣便無法執(zhí)行。

4.轉(zhuǎn)變政府職能必須建立和完善社會(huì)組織。在轉(zhuǎn)變政府職能的多種路徑探索中，社會(huì)已形成政府購(gòu)買服務(wù)共識(shí)。《決定》明確指出的“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。”眾所周知，所謂政府購(gòu)買服務(wù)就是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，通過公開招標(biāo)或者是直接撥款方式交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成。政府轉(zhuǎn)變職能將權(quán)力向市場(chǎng)和社會(huì)還權(quán)的同時(shí)，如果我們不重視市場(chǎng)機(jī)制的完善和社會(huì)組織的建設(shè)，由政府轉(zhuǎn)移和剝離出去的職能就可能會(huì)因市場(chǎng)機(jī)制不完善和社會(huì)組織無力承擔(dān)、甚至是無組織承擔(dān)而出現(xiàn)真空狀態(tài)。目前，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展還處于初級(jí)階段，存在各種各樣的問題，個(gè)別社會(huì)組織甚至因?yàn)槟承┦录庥鲂湃挝C(jī)。影響社會(huì)組織發(fā)展的問題是多方面的，主要有社會(huì)組織定位模糊，發(fā)展活力沒有充分激活；社會(huì)組織的獨(dú)立性差和自我管理意識(shí)十分淡薄，社會(huì)公信力不足；扶持社會(huì)組織發(fā)展的措施不多，社會(huì)組織發(fā)展受到約束；社會(huì)組織法律法規(guī)不完善，行為不規(guī)范等等。由此，政府要為社會(huì)組織發(fā)展和完善創(chuàng)造適宜的法制環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，同時(shí)社會(huì)組織也要找準(zhǔn)自身的角色定位，加強(qiáng)自身建設(shè)，確立自身的獨(dú)立性、自主性和社會(huì)公信力，不斷完善自身能力建設(shè)和內(nèi)部治理機(jī)制，從而提升服務(wù)能力，確保委托服務(wù)項(xiàng)目工作任務(wù)的圓滿完成，這樣，才能順利實(shí)現(xiàn)政府部分職能的過渡與移交。