高層預警新城規劃

位列網評“中國10大鬼城”之首的內蒙古鄂爾多斯，近期被披露正進行大規模的“遷人填城”計劃。

有評論認為，此舉是一錯之后的再錯，“鬼城”的出現與“填城”的沖動，都源于政府之手伸得過長，政府決策過于簡單。

鄂爾多斯僅是當前中國新城“沖動”后果之一例。

一年來，正值新型城鎮化醞釀頂層設計之際，各地不斷曝出“空城”、“鬼城”現象，遭到輿論質疑。

據《財經國家周刊》記者了解，年中，中央財辦委托國家發改委城市和小城鎮改革發展中心進行的一項相關課題上報后，驚動了中央高層。

這一課題部分內容后經權威媒體公開披露，引發社會更強烈的“聲討”。

決策層的預警和社會共識的形成，使一場有關新城新區超前、超標、超規模建設的整頓治理山雨欲來。

沖動與聲討

7月初，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組對全國12個省/區的政府工作報告、文件、規劃和新聞報道等進行廣泛檢索，結果發現：12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區，其中沈陽要建設13個新城新區，武漢也規劃了11個新城新區。

而在12個省/區下轄的144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區，共規劃建設了200個新城新區；161個縣級城市中，也有67個提出新城新區建設。

按照課題組觀察，大多數城市已經將新城新區建設付諸于行動，并非僅僅存在于規劃，且新城新區規劃面積和人口普遍超越現實，平均每個規劃中的新城面積相當于現有城市面積一半多，規劃的新城新區人口基本相當于現有城市人口。

以貴陽市為例——該市提出了要建3個新區和5個新城，規劃建設總面積達1267平方公里。而2011年貴陽市建成區面積僅162平方公里，即便加上周邊的安順市，兩個市建成區面積合計也僅198平方公里，相當于要增加6個貴陽和安順。

《財經國家周刊》記者獲悉，中央高層對各地擴張城市面積的做法深以為憂。“空城”的大量出現，非但對耕地、資源環境保護構成威脅，還將導致地方背上財政、金融風險。

輿論亦在近期對“空城”、“鬼城”現象展開密集討論。新華社的調研發現，城市規劃存在定位過高、速度過快、用力過猛三大突出問題。《人民日報》刊發評論，直陳“造城虛火癥該治了”。

《財經國家周刊》記者了解到，針對新城新區超前、超標和超規模建設現象，相關部委正在研究對策。

國土資源部一位官員告訴記者，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心的課題報告“雖然只是網上找來的數據”，但反響很大，且對他們的工作產生了微妙的影響。

據悉，國土資源部不久前已于內部會簽完畢一份報告，將他們所掌握的各地新城區建設情況向高層作了匯報。

這份出自國土部門的報告，其數據與前述發改委機構報告或有所不同。在國土部門看來，“目前真正突破土地利用規劃的新城新區并不多”。

以延安這一陜北重要城市為例——五六十萬人口簇擁在30多平方公里的老城區，該市曾做出了一個總面積達70多平方公里的新城新區遠景規劃。后經國土資源部把關，最終獲批的規劃建設用地僅有十幾平方公里。盡管如此，延安市在對外宣傳材料中，仍舊聲稱要建設70多平方公里的新城新區。

“實際上，很多在建的新城新區都總是盡量往大了說?！币晃恢ば鲁切聟^規劃報批流程的部委官員告訴記者：當前不少新城新區“只是地方政府一廂情愿的策劃和想法”，是在地方政府工作報告和媒體上“吹出來的建設規模”，實際上并未經過國土規劃部門的合法審批和認定。

其言下之意，新城新區的“大躍進”在一定程度上被夸大，實情沒有發改委機構報告和公眾印象中那么嚴重。

“跑部”與管控

不過，前述部委官員也承認新城新區存在失范失控問題，分歧在于具體數據、事實。

《財經國家周刊》記者獲悉，決策層日前要求對各地新城新區建設情況進一步摸清底數。

在中國現行法律、政策下，新城新區的建設審批要遵循一套較為嚴格的程序，但其中不乏人為因素。

據權威人士介紹，“造城”沖動通常始發于地方主政者，一旦形成新城建設動議，書記、市長們就開始“跑部”：首先要突破的是國家發改委，爭取納入區域發展規劃，形成新城新區概念，并獲得相應政策支持。

其次是住房和城鄉建設部，住建部負責審核城鄉建設規劃編制。

最后的“閘門”是國土資源部，這也是新城新區獲得合法審批最難跑的一個部。因為規劃最終都要落實到用地指標上。建設用地有很多類型，諸如耕地保護、區域建設用地、自然環境保護等，存在此消彼長的關系，尤其耕地有18億畝紅線，不可能一味放任，需要由國土部門統籌、權衡。

“跑部”的效果，往往與城市的地位及地方主要官員的個人活動能量密切相關。

比如，在成渝經濟圈內有兩個重要的新區，即直轄市重慶的兩江新區和省會城市成都的天府新區，兩個新區都曾申報400多平方公里用地指標，最終兩江新區獲批200多平方公里，天府新區僅獲批100多平方公里。后者“無奈”之下，通過“增減掛鉤”在四川省內協調用地指標，從鄰近成都的廣源和瀘州各切一塊，“拼湊”出后來的天府新區。

即使相關部委能卡住地方新城新區規模，也往往止不住選址布局方面的隨意性。

一位知情者告訴記者，當年鄂爾多斯新城區規劃報批時，相關部委就曾預見其日后的“空城”、“鬼城”風險，指出新城規劃存在的明顯弊端：新城距離老城太遠，且為一片荒地，“怎么可能聚集幾十萬人口”。

“當時就能預料到日后的風險，但地方政府推動新城建設的心態非常膨脹，覺得什么事都能辦成?！鄙鲜鲋檎邔Α敦斀泧抑芸繁硎?。

面對眾多地方政府的“造城”沖動和“跑部”活動，國土資源部相關部門形成了一條處事原則：“如果中央領導有明確的說法，我們就遵照執行；如果沒有明確的說法，我們一般就不同意，就給它抵在那里”。

為改變審批環節上的被動局面，國土資源部近年來還試圖推動“國土規劃管控”制度的實施，對于申請報批的新城新區，“凡是符合國土規劃的，就支持；不符合的，就打回去”。

“懲罰”與“復活”

造城“沖動”已久，“懲罰”逐漸來臨。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵撰文認為，當前各地的造城運動存在幾個問題：一是過多過大過濫，在競爭條件下很難實現規劃目標；二是標準過高，沒有那么多可支撐的高素質產業和高素質人口；三是政府財政壓力增加，風險逐漸顯化。

此外，新城新區“大躍進”還沖淡了中央城鎮化戰略的初始目標。各地熱衷于新城新區建設，大搞所謂的“城市綜合體”，說明地方政府在理解中央城鎮化政策上出現了嚴重的偏差，很有可能影響到未來城鎮化有關政策的落實，特別是針對農民工市民化問題、城市發展模式轉變等問題。

李鐵在文章中表示，社會上對地方的作法反響十分強烈，擔心是又一輪“城鎮化投資躍進”，如果不及時規范和引導，會造成社會不良反響，加劇大拆大建所引發的社會矛盾。

在他看來，“新城建設不是不可以搞，但是要遵循規律，要走集約型發展道路”。他建議重新研討城鎮化政策的設計，明確改革的思路，規范地方政府行為，引導城鎮發展重點解決人的問題和城鎮發展模式問題。此外，組織專家隊伍對各地的新城新區建設和規劃進行調查，提出意見，統一清理。

“鬼城”們自身也開始感到情況不容樂觀。鄂爾多斯地方政府在此前造城過程中本已背負巨額債務，近期再推填城計劃試圖挽救，更被外界認為一廂情愿、不切實際。

另一位居網評“十大鬼城”之列的河南省鶴壁市，同樣面臨“引人”壓力。

鶴壁市是河南省第一個興建新城區的地級市。昔日的老城區坐落在約30平方公里的煤礦地帶。煤礦采空后，老城區出現塌陷跡象。1992年，鶴壁開始籌劃興建新城，選址位于距離老城區約40公里外的兩個縣城。

《財經國家周刊》記者在鶴壁當地調查發現，新城淇濱區目前基礎設施較完善，建有會展中心、購物商場、甲級寫字樓和濱水樂園等地標性建筑，以及大量的高檔住宅小區，景觀氣派恢宏，但至今仍舊人煙稀少，吃飯、住宿、打車都不方便。

今年中秋節這天，淇濱區負責招商引資的工作人員牛陸茂仍在福建出差。作為剛被媒體“發現”的“鬼城”，淇濱區當前最迫切、最艱巨的任務，就是加快各類產業招商落地，實現“引人”工程。

新城新區由空轉旺，并非沒有成功的先例，比如鄭州的鄭東新區。

2009年，鄭東新區常住人口約30萬，顯得空蕩。但短短幾年過去，該新區常住人口已達到100萬人，雙向八車道也變得擁堵。

“兩三年前，我晚上回到位于鄭東新區的家都有點害怕，黑燈瞎火。但是現在，小區周邊找不到停車的地方了。”鄭州的媒體人林嵬說。

在林嵬看來，不管是鄭東新區，還是鶴壁新城，究竟是不是“空城”、“鬼城”，還要從整個中原經濟區、整個河南省的城鎮化率大背景來看。農業大省河南的城鎮化率過去一直偏低，說明潛力巨大。

“新城現在可能是比較空，但是未來三五年內還空不空，不好說。一個富士康引進來，就能給鄭州帶來30萬的人口。”林嵬認為，要解救“空城”、“鬼城”，關鍵在于打開一些既有政策的瓶頸，實現人氣的聚集，比如戶籍制度改革、公共服務均等化等。

國土資源部規劃司司長董祚繼也對《財經國家周刊》記者表示，不能對新城新區建設一概否定。實踐中，不少新區在帶動區域經濟發展、加快產業轉型升級、促進城鄉統籌發展等方面確實起到了重要作用。從合理組織城市空間看，城市新區在疏解中心城區的過密人口、轉移過多過重的城市功能、改善城市面貌和人居生態環境等方面，也不失為一種有效方式。

但董祚繼同時表示，當前一些城市違背城市發展規律大搞“造城運動”，新區無序擴張，由此出現的問題和可能造成的后果，“確實到了要下非常決心、用非常措施加以整治的時候了。”