民生改革 如何落地

放開單獨二孩、廢除勞教制度、延遲退休等民生話題成為十八屆三中全會后討論最為廣泛的改革領域。然而，真正的改革還需等待政策修訂后方可落實。

2013年11月12日，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）正式公布。《決定》的六十條中，有五十五條涉及重大改革任務。正因如此，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民將之稱為“全面改革六十條”。

《決定》公布次日，放開單獨二孩、廢除勞教制度、延遲退休等民生話題占據媒體頭條，成為《決定》中討論最為廣泛的改革領域。然而，真正的改革還需等待政策修訂后方可落實。

普遍兩孩為時過早

今年以來，關于單獨（一方是獨生子女的夫婦）二孩政策即將實施的消息不脛而走，但直到11月15日《決定》正式公布之后，靴子才終于落地。

1980年下發的《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》對我國計劃生育政策產生了決定性的影響，其中提到：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了。因此，勞動力不足的問題可以不必擔心。”

33年后，衛生和計劃生育委員會副主任王培安在新聞發布會上公布了國家放開單獨二孩的主要原因，其中勞動力問題被放在了首位。

“從1980年提倡一對夫婦生育一個孩子，到1988年農村‘一孩半’政策，再到單獨二孩，計劃生育政策是在長期實踐中逐漸完善的。”王培安表示，單獨二孩新政只是調整完善生育政策的一項重大舉措，最終目的是促進人口長期均衡發展。

根據第六次全國人口普查數據推算，目前實行一孩政策、一孩半政策、二孩政策、三孩及以上政策的人口分別占全國人口總數的37.5%、52.8%、5.8%和3.8%。

據衛計委專家委員會委員、中國人民大學人口學院教授翟振武介紹，單獨二孩政策全面落實后，在全國范圍內，將影響1500萬至2000萬人，他們是一方為獨生子女且已育有一個孩子的育齡夫妻。根據衛計委前期開展的生育意愿調研，這些育齡夫妻中約有50%～60%愿意生育第二個孩子。

長期以來，針對單獨二孩的爭議一直存在。反對派擔憂政策閘門一旦放開，將對我國糧食安全以及衛生、教育、就業等基本公共服務帶來巨大壓力。

王培安表示，我國糧食安全以及基本公共服務資源配置規劃，均是以2020年總人口14.3億、2033年前后總人口峰值15億左右為基數制定的。據預測，政策調整后，全國每年出生人口不會有大的增加，到2020年總人口數將明顯低于14.3億，峰值總人口數也將大大低于15億。

另外，實施單獨二孩政策后，近幾年出生人口將有所增加，但僅相當于2000年前后的出生人口規模。“我們可以有把握地說，啟動實施單獨二孩政策不會給糧食安全以及衛生、教育、就業等基本公共服務帶來大的壓力。”王培安說。

據一位曾參與課題研究的專家回憶，此前針對我國目前的總和生育率水平，曾有過不同的測算結果。一些學者認為，我國的總和生育率已低至1.18，并據此呼吁完全放開二胎。然而經過國內外多個研究團隊的測算比對分析，最終確認我國總和生育率目前為1.5～1.6左右。基于這一數據，“普遍二孩”還遙遙無期。

衛計委此前曾表示，大量研究論證，如果現階段實施普遍二孩政策，短期內將引起出生人口大幅波動，出現較嚴重的出生堆積，給各項基本公共服務帶來很大的壓力。

如何漸進式延遲退休？

研究制定漸進式延遲退休年齡政策，是《決定》中另一項和勞動力有關的改革。

“以前提‘研究’，這次明確為‘研究制定’，體現了改革的決心，意味著延遲退休進入到實質操作層面。”中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文表示，從世界范圍來看，延遲退休有兩種策略：一是彈性（柔性）延遲領取養老金年齡，二是漸進式延遲退休年齡。兩者的主要區別為：前者秉承自愿原則，后者則不然。

11月20日下午，在國務院新聞辦關于十八屆三中全會精神及《決定》內容舉行的吹風會上，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民分析了延遲退休的背景：“從去年開始，中國勞動力總量已經進入到凈減少階段，按照國家統計局的數據，減少了345萬。我國老齡化的程度在逐步強化，婦女總和生育率已經降到很低的程度。人口政策的調整和退休政策的調整，在這種大趨勢下是必然的。”

相較于官方解釋，民間有聲音認為，推行延遲退休的最主要原因是國家養老金缺口較大。

中國社會科學院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》顯示，中國城鎮基礎養老保險個人賬戶空賬額繼2007年突破萬億元大關后，2011年突破2萬億元大關，達2.22萬億元。2011年，全國養老金結余4130億元，但在剔除高達2200億元的財政補貼和補繳的1500億元后，當年收支余額僅為300億元。再剔除預繳的以及清除的歷史債務，2011年養老金結余幾乎為零。

在此背景下，鄭秉文通過計算提出，我國退休年齡每延遲一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。

首都經濟貿易大學勞動經濟學院副院長朱俊生表示，從人口老齡化的角度來說，提出延遲退休是對的，但需要警惕把延遲退休作為彌補養老金缺口的做法。他認為，目前出現養老金缺口問題，主要原因是政府的轉軌成本較高。就此問題，《決定》指出，可以通過國有資產劃撥、提高國有資產收益上繳比例等方法來解決。關鍵是要政府承擔責任，提高基金的保值增值。

除養老金缺口外，也有人擔心延遲退休可能會帶來更大的就業壓力。《決定》公布后，有媒體分析認為，延長退休年齡帶來的最大負面影響就是對年輕人的就業沖擊。目前，我國每年需要安排的就業人員在2400萬人左右，而每年真正能夠實現就業的僅為1000萬人左右。統計顯示，每年離退休人員達600萬至700萬人，延遲退休年齡可能會使600萬至700萬適齡就業人員面臨失業。

盡管存在多方質疑，但延遲退休方案已經明確，如何“漸進式”實施成了新的關注焦點。今年以來，人力資源和社會保障部召集了中國社科院、人民大學、清華大學、武漢大學等多個專家團隊，參與制定了多套改革備選方案。清華大學提出的養老體制改革方案率先公開。

清華方案提出：第一，從2015年開始，1965年出生的女性職工和居民應當推遲1年領取養老金，1966年出生的推遲2年，以此類推，到2030年實現女性65歲領取養老金。第二，從2020年開始，1960年出生的男性職工和居民推遲6個月領取養老金，以此類推，到2030年實現男性職工和居民65歲領取養老金。

對于清華方案，國家發展和改革委員會社會發展研究所所長楊宜勇認為其太過激進，應該采取“小步慢走”的方式，“每年增加一個月或者兩個月，也就是從今年開始，退休年齡是60歲的加一個月……這樣溫和地延長。”

朱俊生認為，日本和美國雖然只是延長了三四年的退休年齡，卻用了三四十年的時間過渡，“時間越長，給大家調整的空間越大”。

楊偉民表示：“所謂‘漸進式’，我認為就是一年、幾年地逐步提高，比如延遲幾個月退休等方式，而不是斷崖式的一下子發生很大變化，這也是國外很多國家共同的成熟經驗。”

廢除勞教之后

勞動教養成為一項法律制度，始于1957年8月，全國人大常委會批準《國務院關于勞動教養問題的決定》。十八屆三中全會后，這項延用了57年的制度即將廢止。

今年1月，全國政法工作會議提出2013年將推進勞教制度改革。中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在會議上表示，中央報請全國人大常委會批準后，將于今年停止使用勞教制度。

此后，多省市邁出了廢止勞教制度的腳步。從今年年初開始，廣東、云南、山東、湖南等省市陸續停止了全部或部分勞教審批。據司法部司法研究所原所長王公義透露，目前全國勞教所里收押的大部分是吸毒人員，總數近20萬人，而勞教人員只剩下兩三萬人。

北京大學法學院副院長、著名法學專家王錫鋅日前表示，廢止勞教制度是黨中央的決定，從法律程序來說，現行的勞動教養制度主要是依據公安部的一些辦法以及國務院批轉的辦法及決定，從這個意義來說，需要國務院來啟動法規的廢止程序。

他同時表示，雖然法規的廢、改、立需要按照各自的權限來進行，但也可以通過全國人大常委會一次性、一攬子決定，對現有的關于勞教的規定進行廢止，這種做法更加統一、有效。

在新制度出臺之前中央即決定廢止勞教制度，其制度銜接問題引發社會關注。王錫鋅表示，勞教制度廢止后，需要相應的新的立法銜接。一般的違法行為，可以適用治安管理處罰法，進行行政處罰；嚴重違法行為構成犯罪的，則適用刑法來制裁。但兩者之間可能存在一些空間，比如適用行政處罰手段力度不夠，而用刑法制裁又過重，此時引入社會綜合矯正體系則比較妥當。

有多位專家表示，勞教制度中的合理功能應在其他法律中予以保留。隨著近年來勞教制度的逐步廢除，尚未審議的《違法行為教育矯治法》被許多人看作是勞教制度之后更為人性化的接替方法。

也有人主張，將進入十二屆全國人大常委會立法規劃的《社區矯正法》作為勞教部分作用的銜接政策。對此，長期呼吁廢除勞教制度的重慶大學法學院院長陳忠林在接受記者采訪時表示：“有人主張用社區矯正吸收勞教人員，但勞教制度的適用對象和社區矯正的適用對象是不同的。社區矯正的對象應該是觸犯刑法后因為各種原因不在監獄里服刑的罪犯；而勞教應該被銜接的部分，則是在行政處罰和刑法制裁之間的空白地帶。所以我認為，勞教中需要銜接的部分，應放在《違法行為教育矯治法》中。”

近年來，《違法行為教育矯治法》曾兩次進入全國人大常委會立法計劃，但此后均無下文。中南大學刑法研究所所長羅樹志表示，《違法行為教育矯治法》草案早已完成，之所以兩次都沒有提交審議，難點在于教育矯治由誰來決定。

“差一點就提交審議了，但有一個關鍵問題沒有達成共識，即教育矯治的決定權交給誰。當時大部分常委認為，應該走司法程序確定是否進行教育矯治，但公安部堅決反對將決定權交出。意見的不統一導致此法沒能提交審議，無疾而終。”陳忠林對記者表示。

在全國人大常委會10月底公布的五年立法規劃里，并沒有制定《違法行為教育矯治法》的安排。陳忠林表示，因為此次三中全會《決定》提到了“完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度”，因此不排除重啟《違法行為教育矯治法》立法的可能。