農村集體建設用地流轉制度法律思考

【文章摘要】

隨著經濟的發展，城市開發對土地的需求急劇上升，農村集體所有建設用地的流轉已成為重要問題。本文從現階段我國農村集體所有建設用地流轉的現狀入手，并從物權法的角度對農村集體建設用地流轉進行正當性分析，對完善我國農村集體建設用地流轉法律制度提出幾點思考。

【關鍵詞】

集體建設用地；使用權流轉；法律制度

長期以來，我國實行土地國家所有和集體所有兩種土地所有權，建設用地也被分為國有建設用地和集體建設用地。根據我國法律規定，農村集體建設用地使用權的流轉方面法律始終是被嚴格限制甚至是禁止的。對集體土地的這種制度安排，雖關注了土地的資源屬性卻忽視了資產屬性。事實上，隨著經濟的發展，城市開發對土地的需求越來越大，受經濟利益的驅動，在廣大農村，農村集體所有土地的“黑市”交易普遍存在。農村土地被非法侵占，農民利益得不到有效保障現象日益嚴重，因此研究農村集體建設土地流轉問題具有重要的意義。

1 集體建設用地流轉的立法現狀

從我國土地管理制度上看，土地權屬分為國有土地和農村集體土地兩類。農村集體建設用地是指因農村集體經濟組織或村民興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉（鎮）村公用設施和公益事業建設，經依法批準使用所在集體經濟組織農民集體所有的土地。在集體建設土地的流轉控制方面，法律幾乎是禁止的，這主要體現在：集體建設用地的主體限制嚴格，只能是農村集體組織所興辦的企業或者農村集體組織的成員，就其中集體組織成員對集體建設用地的使用僅限于宅基地。其他單位和個人僅能以入股或者聯營的形式使用建設用地。建設用地的使用方式僅限于舉辦鄉鎮企業和村民建設住宅，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設。在集體建設用地的流轉使用權條件上幾乎作了禁止的規定。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租僅僅在取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的情況下或者是集體建設用地被征收為國有的情況下才可以發生流轉。在現行法律體制下，我國土地流轉，是國家壟斷一級市場，農村集體建設用地不允許進入市場流轉，國家通過征收將集體土地轉為國有，然后以國有土地出讓或者劃撥的方式來滿足城市化過程當中的用地需求。集體土地使用權的這一法律規定，使該市場處于相對封閉的狀態，農村集體建設用地使用權長期不能合法地進入市場。但是，在城鎮國有土地使用權完全市場化下和城市化的快速發展城鄉地域相接的自然環境下，只要存在土地級差地租，集體建設土地使用權必然要進入市場，謀取更多的利益。

2 從物權法角度分析我國農村集體所有建設用地流轉

2.1 集體建設土地所有權主體不明確

我國《物權法》第60條規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權”。由此可見我國法律將各級“農民集體”定位為農地所有權主體，而由相應的“集體經濟組織”代為行使所有權。在實踐中，一般是由“村集體經濟組織”代村民委員會行使土地所有權，或者由“村內集體經濟組織”代村民小組行使土地所有權。但事實上，村民委員會的法律定位并非“村集體經濟組織”，而是村民自治組織。村民委員會在村內經濟事務尤其是農地所有權問題上往往起著強力主導的作用。《物權法》第59條與其他相關法律專門規定，有關本集體經濟組織的重大事項應當依照法定程序由本集體成員決定。但村民委員會在行使農地所有權時，其作為村民自治組織的角色已經異化為基層政權組織的代表，這使得前述的民主決策往往流于形式；在此基礎上，進而形成了村集體事務由村民委員會成員集體壟斷、甚至變成村支部書記或村民委員會主任“一言堂”的局面。

2.2 集體建設土地流轉權能缺失

在使用權能方面。根據《土地管理法》第43條規定，集體建設用地只有在出資入股、聯營等法定情況下才能轉讓使用權，原則上建設用地的使用權不能轉讓、出讓、出租或抵押。由此可見，農村集體所有土地一般被限制于農業生產或農民宅基地和興辦鄉鎮企業等與集體密切相關的建設中，而不能得用于能夠產生巨大經濟效益的房地產開發等項目中，從而使集體土地所有權的使用權能呈現不完全性。

在收益權能方面。根據法規，除農民自用或以集體土地出資外，其余建設都要申請使用國有土地。就是說，要在集體所有的土地上進行房地產開發，必須先由國家通過征用將集體所有的土地變為國家所有后才可以出讓，使得本應該屬于集體所有的土地收益權受到了限制。

3 對集體建設用地使用權流轉制度構建的思考

土地制度決定了土地市場的基本結構和運作方式，集體建設用地自發流轉正體現出對進一步改革土地使用制度、完善土地市場結構的需求。土地市場的健康發展是我國國民經濟平穩運行的重要保障。而我國現行土地使用制度及相關法律法規的缺失，使得集體建設用地使用權的流轉只能以灰色狀態存在。因此，重新構建我國農村集體建設用地流轉法律制度是當務之急。

3.1 修改完善現有法律法規

我國《憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓，土地土地的使用權可以依照法律的規定轉讓?！笨梢?，《憲法》并沒有禁止農村集體建設用地的流轉。

目前，我國尚未出現對集體建設用地流轉進行統一規制的法律，一些集體土地流轉試點的現行地區也都僅僅停留在由地方政府發布規范性文件的方式上，而這些規范性文件與國家法律之間存在明顯沖突。隨著我國經濟社會的不斷向前發展，法治建設不斷完善，必須杜絕公然違背國家法律的改革實踐。筆者認為，可以在《憲法》和《立法法》的框架內，通過規范性立法，對農村集體建設用地流轉進行規制，為目前國內各地區的流轉實踐提供法律依據。在《憲法》的框架內修改《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律，取消對農村集體建設用地使用權自由流轉的限制，承認農民集體自行流轉農村集體建設用地使用權的合法性。在此基礎上，可由國務院制定行政法規，對農村集體建設用地流轉進行具體規范，明確流轉法的形式、原則、程序和收益分配辦法，使流轉有法可依，避免更多糾紛的發生。同時，考慮到我國幅員遼闊，各地農村集體土地使用情況千差萬別，國務院可以在相關行政法規中允許各試點地區所在的省級人民政府制定相關的實施細則，在試點地區適用。最后，在總結各地農村集體建設用地流轉成功經驗的基礎上，結合國務院以及各省級人民政府的相關規范，全國人大及其常委會應當及時制定有關農村集體建設用地使用權的專門法律，從而在全國范圍內推廣農村集體建設用地使用權制度。

3.2 明確各相關主體的權利

土地產權制度是集體建設用地使用權流轉的基礎，是科學合理確定土地權利和流轉收益分配的核心內容。從全國各地試點的情況來看，一般都是村集體經濟組織為土地所有者，土地使用者（或承包經營者）擁有土地使用權，有些還是通過鄉鎮成立的公司代行所有者的權利。因此，在集體土地流轉中，土地所有權人、使用權人和政府之間的關系的確權十分重要。筆者認為可以從以下幾個方面人手：首先，通過土地調查登記，保障交易安全。即在流轉發生前，對集體建設用地的權屬進行全面調查，按照國家有關確權規定，明確集體建設用地所有權人和使用權人，頒發集體土地所有權證書和使用權證書，建立地籍檔案。其次，集體建設用地流轉必須堅持土地所有者和使用者自愿原則。集體建設用地流轉給本集體經濟組織以外的單位或個人使用的，應當經過本集體經濟組織村民會議2/3以上成員或者2/3以上的村民代表同意。再次，明確界定政府土地行政主管部門的角色和職能。政府土地行政主管部門在集體建設用地流轉過程中，不是產權代表，而是流轉活動的治理者和服務者，因而，其職責應該是簡化治理程序，提供優質服務，加強監管，而不能介入確定使用者、簽訂合同等應屬于產權人的事務。

3.3 建立合理的土地流轉收益分配機制

在市場經濟條件下，利益的分配決定了資源流動的方向和動力。只有建立合理的收益分配及管理機制，才能真正達到保護農民利益、規范土地流轉、優化資源配置、提高土地利用效率的目。因此，在構建我國農村集體建設用地流轉制度時，應當明確對失地農民的補償標準，即采用市場調節的方式對原用地農民按照市場價格補償。在收益分配涉及到政府、農村集體和原土地使用權人三者之間的關系這個問題上。筆者認為國家（政府）作為管理者、服務者及基礎設施投資者，可以稅收方式對流轉收益進行調整，以及取得一定服務費用與建設用地增值收益分割額；農民集體作為土地所有者，其收益就是建設用地地租加上建設用地發展權所致價值增值收益；農民個人從集體收益中分配，但集體收益分配由村民大會表決。所以，立法必須既要明確基層政府或縣市政府與農民集體之間的收益分配關系，也要明確農民集體和農民個人之間的分配比例，否則操作中會遇到難以克服的障礙。其次，集體經濟組織取得的流轉收益，其用途應限定在補償原承包經營權人和土地使用人、本集體公共設施建設、公益事業建設以及農民社會保障開支范圍內，不能挪作他用。再次，為防止部分村干部侵吞或挪用集體資產，還需要建立一套公開透明且行之有效的流轉收益分配與使用的監督機制，來保障農村集體經濟組織和農民利益。

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