我國社會救助制度面臨的新挑戰

[摘 要] 隨著經濟與社會的發展，我國出現了新的貧困現象和貧困群體，老年貧困人口數量大幅度上升、失地農民陷入貧困、大量農民工處于救助的真空地帶、單親家庭及其兒童貧困日益嚴重；在職貧困凸顯。這些新貧困現象及其新貧困群體的出現，使我國目前社會救助制度面臨新的挑戰，這就在客觀上要求社會救助制度不斷完善，積極應對新挑戰，以適應不斷變化的經濟與社會要求，為全體社會成員織好最后一道安全網。

[關鍵詞] 社會救助； 新貧困現象； 社會保護

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 058

[中圖分類號] C92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）16- 0094- 02

黨的十八大明確提出，在2020年我國要建成小康社會，讓人民過上更加富足豐裕的生活，這就意味著進一步減少貧困人口，降低貧困程度將是政府今后長期著力解決的社會問題。社會救助制度是世界各國政府作為反貧困策略的重要政策安排，我國社會救助制度從20世紀90年代伴隨經濟體制轉軌和社會轉型，實現了從傳統社會救濟向現代社會救助的變遷，有效地保障了貧困群體的基本生活、維護了社會穩定。但是隨著經濟與社會的不斷發展，又出現了新的貧困現象和貧困群體，原有的社會救助制度面臨著新的挑戰，這就在客觀上要求社會救助制度不斷調整和完善，以適應經濟社會不斷發展的需要。

1 新貧困現象和新貧困群體

隨著我國老齡化程度的加深，老年貧困人口數量會大幅度上升；城市化的進一步發展，失地農民貧困現象會有增無減；社會轉型期離婚率上升，導致單親家庭增多，單親家庭的兒童貧困現象出現；經濟結構轉變以及就業方式的靈活化，使非正規就業人數猛增，在職貧困現象不可避免；社會救助的屬地管理原則使得人戶分離的流動人口特別是大量農民工的救助仍然處于真空地帶。社會救助對象規模的擴大和結構的改變使社會救助面臨更大的挑戰。

1.1 老年貧困人口數量大幅度上升

《2011 年中國老齡事業發展統計公報》指出，2011 年全國60 歲及以上老年人口達到1.849 9 億，占總人口的13.7%。根據《中國老年貧困問題研究》課題組撰寫的《中國老年貧困人口：數量、成因和對策》的報告，全國老年人口貧困發生率為7.1%～9.0%，其中城鎮老年貧困發生率為4.2%～5.5%，農村老年貧困發生率為8.6%～10.8%。如果以這個比率計算，可推算出在2011年，全國老年貧困人口大約為1 313.43萬～1 664.91萬。而同年，我國城鎮低保救助老年人口是346.9萬，農村低保救助老年人口為1 934.0萬，合計救助老年人老年貧困人口的增加不僅意味著政府需要投入大量的救助資金，更意味著還需要增加老年服務保障。

1.2 失地農民貧困現象有增無減

據相關部門的調查及測算，我國目前失地農民總數已超過 4 000 萬，并仍在以每年約 200 萬人的速度遞增。預計到 2020 年，還會有 4 000 余萬人進入失地農民行列。調查顯示，土地被征用后 46%的失地農戶年人均純收入下降，而失地農民的人均生活費開支卻普遍比失地前增長了約三成，失地農民的基本生活不容樂觀，他們中的相當一部分人正在轉變為城市貧民（徐馳文，2007）。2005年，國務院發展中心農業經濟研究室的韓俊對失地農民的生活現狀做了調查，調查結果顯示：湖北失地農民中，收入水平比征地前下降的約占56%；河南失地農民中，收入水平比征地前下降的約占83%；江蘇失地農民中，收入水平比征地前下降的約占33%。由于收入減少，各地失地農民的生活消費支出水平出現了不同程度的下降，福建下降了17%，陜西下降了16%，廣西下降了5%[1]。這些調查表明，失地農民是我國社會結構變遷過程中出現的新貧困階層，他們不僅缺乏可供利用的經濟社會資源，而且缺乏改變這種狀態的機會和能力，是典型的社會弱勢群體。

1.3 農民工處于社會救助的真空地帶

農民工，是中國由傳統社會向現代社會轉變、工業化快速發展階段涌現出的一支新型勞動力大軍。目前全國城市農民工總數在1.2億人左右，這一龐大的群體卻沒有被社會救助制度所覆蓋（各地工會對困難職工實施“送溫暖工程”，充其量只起杯水車薪的作用）。城鎮居民最低生活保障制度覆蓋的是持有非農業戶口的城市居民，通常情況，農民工的家庭年人均收入又高于戶籍所在地的農村居民最低生活保障標準，所以農民工被排斥在城鄉低保制度之外。

1.4 越來越多的單親家庭及其兒童陷入貧困

據有關部門統計，目前我國單親家庭子女人數已達數百萬之多，越來越多的兒童生活在單親家庭之中。2000年王世軍對南京市的玄武、下關、鼓樓區的1 100戶單親家庭進行了問卷調查及個案訪談，結果發現，43%的單親家庭月均收入在300元以下，而且單親家庭中，以女性為家長的單親家庭收入又比以男性為家長的單親家庭為低[2]。因此，在單親母親家庭占大多數的單親家庭里面，貧困問題就顯得更為突出。

1.5 非正規就業凸顯在職貧困現象

20世紀80年代以來，世界各國非正規就業的規模日益擴大，逐步成為促進就業的一種重要形式。不論是發達國家、經濟轉型國家還是發展中國家，非正規就業人員在整個就業人口中的比重呈上升趨勢。近年來，我國的非正規就業發展迅猛，幾乎涵蓋了國民經濟和社會生活的各個領域和角落。據不完全統計，全國從事非正規就業的有6 000萬～7 000萬人[3]。非正規就業的一個顯著特點是勞動報酬低，只能達到當地法定最低工資水平，而且勞動關系不穩定，雇員一般處于隨時可能被解雇的狀態。這種就業特點決定了非正規就業群體經常處于貧困的邊緣狀態。

2 完善社會救助制度，積極應對新挑戰

我國現代社會救助制度走過了十幾年的歷程，“十二五”期間，維護公平正義與保障民生、消除貧困是社會發展的主旋律。社會救助制度需要不斷完善，以適應不斷發展變化的經濟與社會的需要。

2.1 救助與就業相結合

社會救助制度的目的是通過救助促進具有勞動能力的受助者自立，“救是救一時之急，助是助奮起自立”[4]。就業是有勞動能力的受助者擺脫其貧困的最佳途徑。

在我國最低生活保障制度的實施過程中，救助金實行差額救助，即享受最低生活保障待遇的家庭成員，只要獲得勞動收入（或其他收入），就直接抵扣最低生活保障待遇，而且是全額抵扣。這種抵扣制度不利于促進受助者就業。而一個長期不參與社會勞動、遠離就業狀態的人，他的勞動技能會逐漸喪失，更趨向于長期失業，陷入長期貧困狀態。強化社會救助中的工作激勵，是一種全球性福利改革潮流。這不僅能夠從消極的方面減少“福利欺詐”的問題， 而且還能從積極的方面提高有勞動能力的低保對象的能力建設。

2.2 現金救助與服務救助相結合

目前的“最低生活保障制度”主要以現金救助方式為主，但隨著老年貧困人口的增多和單親家庭貧困兒童的增加，僅僅依靠現金救助是遠遠不夠的。

喬曉春 等學者利用中國老齡科研中心2000年“中國城鄉老年人口一次性抽樣調查”的原始數據進行分析，結果發現：處于貧困狀態下的老年人，他們日常生活需要照料的比例明顯高于處于非貧困狀態下的老年人。在城市， 8.2%的貧困老年人需要日常生活照料， 而這一比例在農村提高到9.3%[5]。

老年貧困人口的增多意味著除了需要增加救助金以及醫療救助費用，還需要增加大量的養老設施、老年服務機構、專業護理人員等。同時， 家庭結構和家庭觀念的變化弱化了非正式支持體系，導致對正式制度需求的加大。

單親家庭的脆弱性不僅表現在經濟方面，而且常常伴隨單親家庭成長的孩子的心理方面，這就需要從事社會救助工作的專業人員及時介入，進行心理健康輔導，而不僅僅是發放救助金。

2.3 社會救助與社會保險相結合

社會救助制度是政府向生活陷入困境的社會成員提供暫時（或永久）的最起碼的生活需要，是社會保障系統中“兜底性”安全網；社會保險則是主要面對勞動者，通過責任共擔的機制向其提供基本生活保障。社會救助和社會保險是現代社會保障體系中重要的組成部分，它們共同構筑社會保護的大廈。從我國目前的實際情況看，社會保險的參保率并不高，特別是非正規就業群體的社會保險參保率更低，他們一旦面臨失業、疾病、老年等的風險，生活就會陷入貧困的境地。所以政府應該提供補貼鼓勵低收入群體和貧困群體參加社會保險，這樣，一方面提高了社會保險參保率，促進了社會保險制度的可持續發展，另一方面，有效保障了社會弱勢群體的權益。

2.4 取消戶籍限制，消除農民工的社會救助制度排斥

我國計劃經濟時代產生的戶籍制度，并沒有隨著經濟體制的轉軌而退出歷史舞臺，它嚴重地剝奪了農民工的社會保障權益。黨的十八大提出到2020年我國人口城鎮化率要達到56%以上。要實現這個目標，就意味著在十多年之內要轉移農村人口2 億多。但是以“戶籍”為主要特征的城鄉二元救助制度，使得大量進城的農民工被無情地排除在城市社會救助的大門之外。享受社會救助是國民的一項權利，其享受資格應以居住地（工作地）為條件，這也是國際上通行的做法。

主要參考文獻

[1] 韓俊. 失地農民的就業和社會保障[N]. 中國經濟時報，2005-06-24.

[2] 王世軍. 單親家庭貧困問題[J]. 浙江學刊，2002（1）.

[3] 袁彥鵬. 非正規就業的發展是必然趨勢[J]. 中國勞動，2002（9）.

[4] 陳淮. 發展非正規就業是一項戰略選擇[J]. 經濟縱橫，2001（5）.

[5] 喬曉春，張愷悌，孫陸軍. 中國老年貧困人口特征分析[J]. 人口學刊，2006（4）.