地方政府融資平臺貸款的風險評估與控制

摘 要：文章主要論述了在國家保增長、擴內需政策背景下，政府融資平臺貸款規模急劇擴大的情況下，從銀行角度分析了其所蘊含的六種風險表現形式，并提出風險防范措施。

關鍵詞：政府融資；平臺貸款；風險；防范

1 引言

為應對全球金融危機，2008年底國務院出臺了4萬億元經濟刺激計劃。人民銀行和銀監會2009年聯合下發了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，鼓勵地方政府吸引銀行等金融機構對中央投資項目進行信貸支持。于是各級地方政府通過劃撥土地、股權、規費等資產，積極建設各種類型的政府投融資平臺。地方政府的投融資平臺的迅速增長導致銀行貸款額的迅速膨脹。就此出現了兩種聲音，一些學者認為多年的經濟增長提升了地方政府承擔債務的能力，地方投融資平臺貸款并不會出現風險集中爆發的現象；而另一些經濟學者則視地方政府投融資平臺為洪水猛獸，呼吁銀行應停止對其發放貸款。因此如何正確識別政府融資平臺貸款的風險及采取有效措施控制其風險是擺在政府和金融機構管理者面前具有重要意義且亟待解決的現實問題。

2 政府融資平臺貸款概況

按照銀監會的定義標準，地方政府融資平臺公司是指，由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體。近年來，地方政府融資平臺公司通過舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。據統計，目前全國約有3000多家各級地方政府資平臺，貸款總額逐年攀升。在2013年年度監管工作會議上，銀監會主席尚福林指出地方政府融資平臺貸款余額為9.2萬億，占到銀行業貸款余額的13.8%。

3 政府及銀行監管部門對地方政府融資平臺的政策

融資平臺舉債融資規模迅速膨脹，運作不夠規范，銀監部門已經意識到其不可忽視的風險隱患。國務院2010年發布了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）文件，提出了要抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。同年，財政部、發改委、人民銀行和銀監會四部委聯合下發了《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）文件，對國發〔2010〕19號文件提出的工作要求進行細化和落實。在隨后的兩年中，銀監會連續發布了《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的通知》（銀監發〔2011〕34號）文件，明確地方政府融資平臺貸款要“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針，以降舊控新為目標，進一步做好地方政府融資平臺風險監管工作；以及《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2012〕12號）文件，明確各銀行業金融機構要遵循“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的總體思路，以緩釋風險為目標，以降舊控新為重點，以現金流覆蓋率為抓手，繼續推進地方政府融資平臺貸款風險化解工作。

溫家寶同志在2012年的十一屆全國人大五次會議上作政府工作報告時表示，將進一步清理規范地方政府融資平臺公司，堅決禁止各級政府以各種形式違規擔保、承諾；在2013年的十二屆全國人大一次會議上作政府工作報告時指出，要加強地方政府性債務全面審計和地方政府融資平臺管理，有效控制經濟運行中的風險隱患。

可見，地方政府融資平臺貸款的風險已不容忽視，各方都在積極探尋有效的解決方式。

4 地方政府投融資平臺貸款存在的風險

4.1 關于融資平臺的制度風險

政府融資平臺公司是代表地方政府對金融機構進行融資的特殊公司，因此企業法人和高層管理人員大多有當地政府官員背景，企業管理經驗不足，管理不規范，缺乏投資風險控制機制，法人治理結構不完善。

此外，制度風險還體現在，政府融資平臺貸款“借、用、管、還”四個主體的不一致。政府融資平臺的基本職能是當作地方政府的融資工具，負責資金籌措和對施工單位的撥付，資金使用部門實際為當地財政部門或者是項目建設單位的統籌使用和管理。由于公益或準公益性項目多，政府融資平臺的盈利主要依賴政府為平衡項目現金流而明確給融資平臺進行收儲和整理的土地的使用權出讓收入或地方財政補貼收入。在項目建成后，往往又新設立一個新公司負責項目以后的運營和維護。政府融資平臺在項目建設、收益分配、債權債務等方面缺乏獨立自主性，且借款主體和用款主體不一致，因此當發生還款困難，當地政府又不代償，勢必影響銀行金融機構信貸資金的安全。

4.2 關于融資平臺客戶的信貸評估風險

對政府融資平臺客戶調查不深入。在當今金融同業競爭激烈的情況下，具有強大政府背景的政府融資平臺誤用質疑的被金融機構視為優質客戶。在對政府融資平臺進行調查評估時，一是評估人員認為在地方政府的大力支持下，還款來源有保障；二是融資平臺承接項目多為非盈利項目，公司運營資金來源基本為政府補貼收入，因此無法套用一般公司的資產負債結構和經濟評價指標衡量資產質量，容易降低準入門檻，導致過度授信的發生，存在較大的風險隱患。

4.3 關于融資平臺貸款的擔保措施風險

由于政府融資平臺項目基本為當地城鄉基礎設施建設，貸款金額較大，因此能夠為其貸款提供保證擔保的企業較少，擔保措施主要為收費權質押、土地使用權抵押。當項目的第一還款來源無法實現或無法足額償還貸款本息時，擔保權利能否實現就成為銀行資產保全的重要因素。而實際上，土地使用權抵押的風險是很大的。土地使用權抵押權利的實現包括多種不可控因素，這些因素影響了銀行評估者和決策者對土地使用權價值的確定，同時也對通過處置土地使用權來達到資產保全產生很大影響。土地使用權價值是體現在完成征地拆遷和土地收儲平整之后的市場價值，是在正常市場條件下一定年期的土地使用權未來純收益的現值總和。

銀行實現擔保價值的過程中，會面臨很多步驟和影響因素，其中主要包括對用地規劃實施調整（如原為劃撥用地）、土地的征地拆遷和平整、土地的出讓、土地出讓收入的歸屬和劃轉等，此外還有土地整治資金成本的核定和土地出讓市場容量，這些因素會直接影響到真正實現土地的使用權價值，進而影響到銀行資產保全工作的開展。

4.4 關于融資平臺貸款的期限風險

政府融資平臺貸款的期限較長，到期安全回收的不確定性增強。目前，政府融資平臺貸款的期限以長期為主，大部分在5-15年，有的甚至20多年。貸款期限較長增加了到期安全回收的不確定性，一是目前一屆政府的任期是5年，本屆政府任期內貸款尚未到期，沒有還款的壓力，在政府缺乏償債責任機制的情況下，下屆政府也缺乏還款的動力；二是如果在貸款期限內出現國家政策調整，則對貸款的償還會造成重大影響。

4.5 關于融資平臺貸款的資金監管風險

政府融資平臺貸款資金容易被挪作他用，監管存在難度。政府融資平臺的建設資金普遍由地方財政或項目建設主管單位統一調度管理。當地同時開展的項目較多，資金不得不在不同銀行間的賬戶進出頻繁，而且資金用途大多相同，加之與各關聯公司往來密切，因此對信貸資金是否真的使用在本項目上的監管很有難度。2009年國家審計署對地方政府融資平臺貸款的資金使用情況進行了審計，并在隨后出臺了“實貸實付”的政策要求，但在操作中較有難度，因此據調查了解基本在打折扣執行。政府融資平臺資金的使用以地方政府的意志為轉移，存在信貸資金被挪作他用的可能。

5 防控政府融資平臺貸款風險的對策

5.1 政府和銀監部門都在紛紛出臺相關文件，規范政府融資平臺貸款業務，但還僅僅是針對已經暴露出的問題進行查漏補缺，沒有制定一套系統完整的法律法規。目前，當務之急是盡快出臺投融資法律法規，使業務的開展合法合規。需要明確規范的事項內容應包括但不限于：項目運作模式、項目投融資主體、業務范圍、運作內容、債務的償還、資金流程監管、風險補償措施等方面的規范。

5.2、 將各投融資平臺打造成為真正自主經營、自負盈虧的獨立法人

一是不要再向融資平臺派高管人員，不再以行政手段干涉企業的經營管理。政府或政府的相關機構履行出資人的職責，制定戰略調整方案和監管職能，按出資比例享有資產收益和參與重大決策的權利；二是國有資本對公司的債務承擔有限責任，實現行政權與資本運作分離。融資平臺應著力于的國有資產的經營管理，通過公司化的運作模式，堅持以市場為導向，建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代化企業制度，完善法人治理結構。

5.3 金融機構應加強與政府相關部門及政府融資平臺及金融機構之間的溝通，全方位了解負債狀況，分析償債能力

對地方政府及其融資平臺準確的融資規模，目前從公開的渠道中看，不同部門給了不同的答案。金融機構獲取地方政府負債狀況和償債能力情況的信息不夠準確，這給金融機構真實、全面評估地方政府的整體債務水平帶來了困難。通過加強與政府部門、融資平臺其他金融機構的溝通，密切銀政、銀企、銀銀之間的關系，深入了解政府的財政收支、融資模式、貸款規模、償還能力及融資平臺的經營管理狀況，研究分析應采取的對策及措施。

5.4 嚴格政府及融資平臺的信貸調查評估，防范過度授信風險

金融機構應詳細規范政府融資平臺貸款的授信操作，建立以當地政府負債狀況為基礎、融資平臺經營狀況和承建項目為依據的準入標準，對還款來源和信貸風險的評估要從嚴掌握，適度授信。通過分析地方政府財政收支情況，發現存在超出實際負債能力舉債的，應采取有效措施控制授信規模；通過人民銀行征信系統查詢，發現在銀行同業間的整體負債額度已超過合理范圍或項目授信總額度已超出項目總投資的，不得給予新增授信支持，對存量額度要逐步壓縮。

5.5 加強對政府融資平臺貸款的風險擔保措施，努力降低信貸資產損失的可能性

一是在選擇擔保措施時，應與政府融資平臺的信用風險情況相匹配，對于信用不好的客戶，應選擇容易變現的抵押物和現金流充沛的權利進行抵質押；二是新增融資平臺貸款擔保措施要嚴格執行財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會2012年12月24日發布的《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）文件要求，堅決禁止地方政府違規擔保承諾行為；三是對于存量貸款中擔保措施主要依賴財政擔保、人大承諾函等需要整改的貸款，應追加充足有效的擔保措施保障債權的實現。

5.6 按照還款來源的資金回流情況，確定貸款期限

因政府融資平臺貸款主要用于基礎設施建設項目自身不產生受益或受益很少，項目還款來源大多為政府專項補貼資金或項目區域內的土地出讓及公司名下的土地轉讓收入。項目能否按時還款與項目建設和運營關聯不緊密，而受政府意志影響較大，因此貸款期限應以3-5年為主。

參考文獻

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