國有建設(shè)用地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓中的問題分析及對策

【摘要】本文分析了國有建設(shè)用地使用權(quán)招、拍、掛出讓過程中存在的一些問題主要在于：地方政府政績觀扭曲、土地市場運作不規(guī)范和出讓標準單一等，在分析原因的同時討論了有可能引發(fā)的一些社會熱點問題，最后針對問題提出了可行的對策建議。

【關(guān)鍵字】招拍掛；土地出讓；土地市場運作

一、引言

土地是國家和社會最大的財富和資源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。近些年來，土地市場日臻完善，國有建設(shè)用地使用權(quán)的招標、拍賣、掛牌（簡稱：招拍掛）充分地體現(xiàn)了公開、公平、公正的市場原則。土地市場化的努力取得了可喜的成績，但我國的國有建設(shè)用地使用權(quán)公開出讓制度實施還存有若干問題亟待解決。如何對土地招拍掛出讓進行科學有效的管理，從而達到城市土地的集約利用，形成較好的社會和經(jīng)濟效益，已經(jīng)成為我國政府土地管理部門值得重視和研究的問題。

二、土地招拍掛中出現(xiàn)的問題

1. 地方政府的目標扭曲

土地是地方政府管轄范圍內(nèi)最具價值的國有資產(chǎn)，長期以來在“以地生財”的影響下刮起了一股“經(jīng)營土地”的風氣。盲目的招商引資和城市建設(shè)造成了國有資產(chǎn)的流失和土地資源的浪費。土地出讓金的收取其實是預(yù)知未來錢財，勢必影響土地的可持續(xù)發(fā)展之路。

目前地方政府在土地方面的行政干預(yù)主要表現(xiàn)在：（1）一些地方為招商引資的需要，提出“土地全送，稅費全免”、等“零地價”優(yōu)惠政策，對經(jīng)營性土地先行立項，先行確定土地使用者、土地面積和土地價格，致使國有土地資產(chǎn)嚴重流失；（2）在企業(yè)改制、破產(chǎn)中，為企業(yè)整體提供便利，把國有土地使用權(quán)出讓與企業(yè)資產(chǎn)出讓捆綁，搞協(xié)議出讓；（3）在城市建設(shè)大環(huán)境中，因資金不到位，采取以土地抵工程款的辦法，致使土地價值得不到合理實現(xiàn)。地方政府為了地方經(jīng)濟GDP的增長，為了長期穩(wěn)定的財政稅收，從而盲目追求短期而高額的土地財政收入，這種錯誤的思想會導(dǎo)致招商引資的惡性競爭，使得出讓金嚴重流失，影響土地資源的合理配置和地方財政正常運行。

2. 競爭不合理性導(dǎo)致開發(fā)商困境行為

在實施招拍掛出讓制度改革初期，某些房地產(chǎn)開發(fā)商憑借信息的靈通性和與政府的良好關(guān)系，以低價囤積了大量土地，而后的房地產(chǎn)開發(fā)商必須通過公開出讓途徑購買土地；后期拿地的開發(fā)商因拿地成本的大幅提高導(dǎo)致開發(fā)成本大大提高，早期的開發(fā)商理所應(yīng)當成本遠低于當前的土地獲取成本。因此不同開發(fā)商的競爭起點不同，導(dǎo)致一種極為不公平的競爭，導(dǎo)致后來的中小房地產(chǎn)公司難以生存，這樣導(dǎo)致了在房地產(chǎn)行業(yè)程序出一種兩極分化的新格局，這種不公平性競爭給土地的市場化運作增添了無形的障礙。

在土地招拍掛環(huán)節(jié)中，出讓方幾乎獲得企業(yè)所出價格的全部，競買人的叫價幾乎逼近于其保留價格，使開發(fā)商共同陷入了“囚徒困境”。以利潤最大化為共同目標的開發(fā)商之間“串謀”起來以壓低價格的動機會越來越強烈。

3. “價高者得”可能導(dǎo)致非理性行為

土地招拍掛出讓奉行“價高者得”原則，這決定了在出讓過程中必須遵循根據(jù)價格高低來確定競得人的標準，但是這樣的標準可能會導(dǎo)致非理性行為的產(chǎn)生。價格機制是市場體系的核心，但片面強調(diào)“價高者得”的市場規(guī)則以追求控制地價的目標，其結(jié)果必然是否定資源配置中的市場作用，背離社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展方向。

一方面，從地方政府角度來說，上繳土地出讓價款后，余下的土地出讓價款可全部歸地方財政所有，這部分收益政府有著十分靈活的處置權(quán)，為了增加地方財政收入，地方政府容易產(chǎn)生非理性行為，即蓄意抬高成交價。另一方面，從競買人角度，必然會導(dǎo)致競買人之間為了符合“價高者得”標準而進行公開的價格競爭，出現(xiàn)只問價格不問其他情況。競買人之間的競爭要在短暫的實踐內(nèi)完成，將造成競爭強度空前高漲，極易導(dǎo)致土地的最終成交價格遠高于實際市場價值，從而開發(fā)成本提高，與減少開發(fā)商暴利的初衷相悖。

此外，在土地招拍掛制度實施過程中，還存在著一些細節(jié)上的弊端，諸如：土地出讓信息披露不充分。由于政府部門尚未建立完善的土地供應(yīng)信息發(fā)布和披露制度，令房地產(chǎn)開發(fā)商對土地市場供應(yīng)的信息不清楚，對未來缺乏與其準備，導(dǎo)致很多開發(fā)商盲目參加競買。開發(fā)商需要有足夠、全面、及時的信息，地方政府應(yīng)按國家有關(guān)規(guī)定及時提前將擬出讓土地的詳細信息和控制指標進行對外公布制度，并且要根據(jù)出讓情況及時更新。

三、對已存在問題的對策

土地招拍掛制度作為一項高效的資源配置方式，隨著主管部門對它的不斷完善，它將繼續(xù)在我國的城鎮(zhèn)國有土地出讓中扮演重要角色。從整個土地使用制度改革的角度出發(fā)，土地招牌掛制度應(yīng)如何改革，成為當前土地管理不可回避的問題。

1.矯正地方政府的政績觀

目前地方官員政績考核中經(jīng)濟增長、招商引資等指標權(quán)重過大，應(yīng)適度降低，才能幫助官員轉(zhuǎn)變治理觀念。（1）完善地方官員的考核體系，樹立正確合理的政績觀和發(fā)展觀，考核指標應(yīng)加強對可持續(xù)發(fā)展指標（環(huán)境改善、生態(tài)平衡、教育條件、醫(yī)療水平等）的重視。（2）完善地方財政制度，健全地方稅收體系，是地方政府擁有持續(xù)、穩(wěn)定的收入來源體系，減輕地方政府對土地出讓收益的依賴程度。

2.規(guī)范土地市場

通過增加有效供給和調(diào)控需求來調(diào)控房價和地價，可以根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平，增加居住用地有效供應(yīng)，提高土地供應(yīng)和開發(fā)利用效率；對于違法違規(guī)用地和囤地、炒地、捂盤惜售、哄抬房價等違法違規(guī)行為，加大曝光和處罰力度，嚴格事后監(jiān)管，杜絕“先拿地，再調(diào)規(guī)劃”的行徑。通過協(xié)同房管、建設(shè)、計劃等部門，科學確定房地產(chǎn)開發(fā)土地供應(yīng)規(guī)模。同時加強問責制，落實地方各級政府責任，遏制“土地財政”問題。

3.轉(zhuǎn)變土地供應(yīng)“價高者得”的單一標準

總結(jié)、規(guī)范和完善“限房價競地價”、“商品住房用地中配建保障性安居住房”“綜合評標”等多種招拍掛供地政策，通過市場競爭確定土地價格和用地者，推動土地供應(yīng)由“價高者得”的單一標準向多目標管理轉(zhuǎn)變，推進土地出讓方式改革，防止地王的頻現(xiàn)，抑制地價，有助于穩(wěn)定房價。目前全國不少城市在土地出讓中打破“價高者得”的規(guī)律，從目前各地的具體措施來看，限地價的同時競保障性住房配建是比較好的措施。

4、大力推進土地使用權(quán)出讓網(wǎng)上運行

積極的推行國有經(jīng)營性建設(shè)用地網(wǎng)上掛牌出讓方式，可以通過網(wǎng)上發(fā)布出讓公告信息，明確土地開發(fā)利用、競買人資格和違約處罰等條件，組織網(wǎng)上報價競價并確定競得人。將進一步規(guī)范土地交易行為，保護土地投資人合法權(quán)益，提高土地管理水平，促進國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓管理的科學性、規(guī)范性和信息性，推進國土資源交易市場建設(shè)的進一步完善。

參考文獻

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