“城中村”改制中的土地問題

“城中村”所指的范圍是城市建成區內的村委會。隨著社會經濟的發展和城市化進程的加快，城市建設規模不斷擴展，城市周邊的一些農村土地被大量征用，耕地面積越來越少，出現了城中有村，村里有居，農居混雜的情況。阜新地區就存在典型的“城中村”現象。城市周邊的細河區海州區等五個區以及縣城附近都存在“城中村”現象。

一、城中村土地存在的方式

城中村是城市發展到一定階段的特定現象的產物，是城市在發展中不可避免的課題。所謂城中村是城市在發展的總體規劃中不得不保留的仍在實行農村集體所有制和農村經營體制的農村社區。結合本市的實際，我們可以初步把城中村化為三種形態，每種形態的土地存在方式也各不相同。

1、已被改造的農村（城市化的農村）。這種城中村的農用地已經基本上被征用完。剩余的只有村民的宅基地和村辦集體企業用地。如原細河區所屬的沙海村，就屬于這種情況，沙海村現已更名為沙海管委會。正在建設中的阜新市的玉龍新城就是在細河區六家子村所轄的土地的原址上開工建設項目起來的。“玉龍新城”的規劃建設對于擴展我市的城市骨架、完善城市功能、提升城市文化環境品位、擴大城市人口規模，加快我市城市化的進程將會起到積極的推動作用。

2、已被城市包圍的農村（典型意義上的城中村）。這種城中村除有村民的宅基地和村辦集體企業用地外，還有部分農用地還未被征用。但隨著城市化的改造進程，這種村莊已完全被城市所包圍。如阜新蒙古族自治縣城區內的東關村與西關村現在是街道與村委會并存。

3、已列入城市規劃進行初步的城市化改造以及尚未進行城市化改造的農村。這種農村處于城市的邊緣地帶，其土地存在的現狀與真正意義上的農村并無區別，農用地、村民的宅基地和村辦集體企業用地都還存在。阜新市城區周邊的細河區所轄的四合鎮、海州區所轄的韓家店鎮、太平區所轄的水泉鎮等城鎮都是典型的例子。

二、城中村土地現狀產生的原因。

城中村土地現狀是伴隨著城市化的進程而逐步形成的。1978年我國農村開始實行長期土地承包制度后，計劃經濟時期城市絕對支配農村的體制被打破，市場經濟使城市對郊區農村的“指令”或“指導”影響越來越弱，城市已不可能借助行政手段無償或低償獲得近郊農村土地，而只能通過經濟方式與村鎮協商。對于土地出讓中經濟補償數額的多少，“城、鄉”雙方并非總能順利達成一致。為降低補償成本，也為了避免處理與城中村相關的一系列復雜的社會管理問題，城市在征地中有意避開城中村，村鎮也樂意保留原有的居住方式與社區關系，這是城中村產生的直接原因。城中村土地征用補償金偏低是普遍存在的現象。

三、城中村土地改造的目標。

前面已經談到，根據我國土地管理法的規定，城市市區的土地屬于國家所有。這意味著對于目前現存的城中村，其土地性質均要由農民集體所有轉化為國家所有。但問題在于，這個轉化過程如何實現？從某種意義上說，土地所有權的轉化問題是“城中村”改制的難點之一。之所以難，一是因為土地是農民的生存之本，在轉制過程中必須充分考慮如何切實保護農民的利益，同時還要考慮到政府利益、社會利益；二是由于“城中村”土地改制必須滿足一定的前提條件，是以前期的改制工作為基礎的，必須在農轉非和撤村轉居之后才能進行；三是土地改制涉及行政村多，面積較大，歷史遺留問題多，如一戶多宅、一宅超面積、集資房等情況比較多，處理難度大。農民也怕變成城市戶口后無業可就，無田可耕。怕失去已有的既得利益。怕政府承諾不兌現，在改造中的經濟損失得不到合理的補償。

另一方面，正如我們前面所分析的，本市城中村土地存在的現狀是三種形態并存，而每種形態中的土地存在形式又各不相同。那么，在進行城中村改造時，就又存在如何平衡的問題。

四、城中村改造過程中土地轉化的法律途徑。

1、對城中村土地轉化方式的分析：

（1）集體農用地轉為國有農用地，土地所有權性質發生變化，但使用權權屬不變。如果城市建設使用時，則需按照出讓或劃撥的方式辦理用地手續；反之，轉制后的集體經濟組織如按原用途繼續使用時，則是無償的，相當于劃撥使用。

（2）集體農用地（村集體留用土地）和村民宅基地，土地所有權轉為國有，集體和村民享有土地使用權。其使用也是無償的，相當于劃撥使用。同時享有的優惠政策是，轉讓時免交土地出讓金，這意味著轉讓金將歸現在的村集體和村民所有。

以上轉化方式，其有利的一面是：在城中村土地改造（轉化）過程中，政府無須提供大量的資金給原土地所有者或使用者進行補償，就可實現土地性質的轉變，這樣可以減輕政府的財政壓力；村集體和村民的收益主要體現在以后土地開發的轉讓過程中，即土地二級市場。

其不利的一面是：集體農用地在轉變為國有農用地時，原土地的所有者（村集體）和使用者（承包戶）將得不到任何補償；建設單位進行城市建設使用時，則需按照出讓或劃撥的方式辦理用地手續，所付的出讓金也是上繳國家的。

2、我們建議的方式極其法律依據。

從全國看，大量正在進行或準備進行改造的“城中村”并無可供量化的村級集體資產，更無傳統意義中的村級集體企業可以提供足夠的就業崗位。此時，村民變市民，無非是以失去承包農地為代價，換取一份并無多少實際意義的城市戶口本罷了

農民在失去土地的同時，所得到的補償金不能完全彌補實際損失。又由于農民文化技術偏低，造成了部分農民生活水平略有下降，由此引發的社會問題，也成為影響城市健康發展的障礙因素。 征用農村集體土地，是涉及被征農民工切身利益的大事，當前征地補償安置工作中出現了不少問題。

城中村土地改造的核心問題。城中村土地改造核心問題是農民失去土地以后無以為業，如何使農民失地不失保，失地不失業，讓失地農民安居樂業，就成為城中村土地改造關鍵問題。對此，政府可組建專門的經濟發展公司，撤村改制，將城中村所屬企業及土地、村屋等不動產折合成股份，使城中村農民徹底脫離土地，成為集團公司股東。具體辦法可參照廣州市的關于農村集體土地經營權流轉管理辦法

改造后的土地利用方式 。依法建立有利于小城鎮經濟發展的土地使用制度。在穩定農村土地集體所有制、家庭承包經營政策的基礎上，在不改變土地用途的前提下，允許土地使用權進行合法流轉，并依法辦理土地使用權變更手續。小城鎮發展鄉鎮企業和進行公共設施、公益事業建設，經依法批準，可以使用集體土地。小城鎮內的單位和個人也可以以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業。

加強農民集體所有土地管理。農民集體所有的建設用地要根據國家土地管理法和省的實施辦法，依法取得建設用地指標。未經依法批準的農民集體所有的土地所有權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。

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