公共工程投資低估的多維度解釋

摘要 本文中從近年來的公共工程審計報告的結果中發現大量公共工程表現出成本大幅超支現象，并從技術角度，心理角度，經濟角度，政治角度對國內公共工程項目成本大幅超支現象進行多維度解釋，給出如下問題的解答：公共工程項目中實際和預計的費用差異是否顯著？這些差異的原因只是因為技術上的錯誤碼？如何從心理角度，經濟角度與政治角度解釋公共工程成本超支的現象？

關鍵詞：公共工程、成本超支、多維度解釋

一、公共工程成本大額超支日益嚴峻

當前，在中國經濟和社會快速發展的時代大背景下，大量的公共工程建設在全國各地展開，它們不斷給我們帶來便捷的基礎設施、嶄新的城市面貌、并印證著中國經濟所取得的舉世矚目的成就。然而，在巨大成就的背后，我國公共工程建設中一直存在著不少問題，其中關鍵問題之一就是工程成本的大額超支。隨著公共工程規模和影響的不斷的擴大，這一問題造成的危害也就越大，為了更徹底的解決問題，了解成本大幅超支的各個角度的原因十分重要。

二、計劃總成本作為評估成本估計的精確性的基礎是否公平？

成本估計隨著時間的推移和所處階段的深入而更加的精確，并且在決定項目是否實施時的估算成本與最終的決算成本差異很大，因此我們可以確定的是項目前期階段的成本估計是非常不準確的。一般而言，目標設計時的計劃成本可能有±30%的誤差，可行性研究是的估算可能有±20%的誤差，初步設計時的預算有±15%的誤差，施工圖預算階段的預算有±5%左右的誤差。在項目的目標設計時就要提出總投資目標，經過可行性研究對總投資目標進行進一步分析論證。項目被批準立項，則確定了該項目的計劃總成本，它對今后每一步設計和計劃將其總控制作用。那么，以此計劃總成本與項目實際成本進行比較以衡量成本估計的精確性是否公平合理呢？

首先要明確，在決定項目是否實施階段，即項目建議書和可行性研究階段，因為目的是決定項目是否應該實施，計劃總成本則是關注的焦點，決定著項目是否能夠通過，而之后我們所做的更精確的分項估算預算費用已經與決策是否執行無關。

其次，信息的不完整和對未來預測的固有風險會引起計劃總成本的不精確性，但是這不精確性需要是隨機的或者是在一定偏差范圍內的，而不是故意的成本低估，而在近年來的公共工程項目中，成本計劃超支卻呈現驚人的幅度，遠遠超過了差異允許的范圍。通過比較計劃總成本與實際總成本的差異度，可以合理的判斷出工程項目的超支是否正常，是否有其他的原因導致大幅的成本超支。

三、成本低估的原因——只是技術錯誤？

在成本計劃不精確的技術解釋中，可以從成本估計的技術，風險成本，項目進程中的成本控制技術三個層次入手。

首先，如果具有誤導性的成本預測真的是被技術不完善、低級失誤和預測時存在的內在問題所引起，在成本估計時我們希望在合理偏差范圍內的成本變動。其次，如果技術不完善、數據不充足和缺乏經驗是成本低估的主要原因，我們期望預測精確度會隨著時間推移而提高，因為成本估計偏差的來源會通過數據搜集、預測方法等途徑的不斷提升而被反復驗證和處理，經驗的積累和成本估算人員素質的提高，更好的估計方法的產生，以及通過獲得更多的項目經驗也使成本計劃更加可靠和正確。

工程項目建設是一個周期長、投資多、技術要求高、系統復雜的生產消費過程，在該過程中，存在著大量的模糊因素和隨機因素，而且這些因素是不斷變化的，由此造成的工程風險直接導致工程費用的超支。但是，隨著近年來風險識別、估計技術的完善及經驗的積累，風險預留費用已在計劃成本中占一定比例的且大部分風險是可以被預測的，所以關于風險的技術解釋是有限的，更重要的是解釋成本估算著是否故意一貫的忽視潛在的時間、地理位置和項目類型帶來的成本風險。

四、心理學解釋——三種錯誤傾向

在公共工程中， 工程項目的決策者、計劃工作者對成本計劃常常有幾種錯誤的心理傾向。首先，政府發起方和投資者對公共工程有完美主義心態。在項目初期，對成本計劃的精確度要求過高，期望在項目初期能夠快捷而又準確的預先獲得將來的成本值。這樣急功近利的想法反而會導致成本的缺乏理性估算，出現成本的低估。在項目建設過程中，項目管理者又會因為各種客觀原因做出新的決策，對項目提出變更指令以使項目范圍遠遠擴大，追求更完美的項目效果。其次，在項目初期，政府和發起人對于項目評估有過于樂觀的傾向，比如樂觀的認為項目中所有的任務都按計劃完成，沒有任何拖延；沒有任何有關項目安全與對環境影響的改變；成本控制與管理沒有問題；合同的安排沒有問題；沒有重大的沖突；沒有違反的政策規范等等。第三，業主和承包商在工程招標投標中的爾虞我詐的游戲心理，如業主一味地壓低合同價格，使得承包商無利可圖，甚至虧本；而承包商為了中標有意壓低報價，企圖通過工程建設過程中的索賠追加補償。項目發起者，成本預測者，項目參與者的心理都對成本計劃的精確性產生了很大的影響，進一步影響了用準確合理的技術來進程項目成本估算。但是，隨著時間的推移，同技術解釋一樣，成本預測師和項目發起人應當因為經驗的積累而減少心理因素導致的成本估計不精確，但事實卻相反，由此可知，心理因素并不是成本低估的主要原因。

五、經濟解釋——個人利益與公共利益的制衡

對于公共工程而言，單純追求工程項目的經濟利益顯然是不可取的，公共工程項目的價值體現的是該項目所有利益相關者的共同價值，而不能僅僅由政府或者少數幾個利益集團決定。但是公共工程項目投資主體多元化，使得工程利益相關者之間的利益均衡顯得更為復雜，此時，若從經濟學的角度試圖解釋經濟合理條件下的成本低估，則應從兩方面進行解釋，一是個人利益，另一種是公眾利益。

六、政治解釋——地方與中央政府預算

低的公共工程造價，是工程獲得公眾普遍認可的重要因素。工程成本的高低關系到是否能獲得資金支出上的優先權，如在東北部或者西南部之間公共工程的取舍。相同規模或者性質的工程，如果只能選擇一個，那么工程成本的合理性與可接受性很大程度上影響工程能否順利開展，從而影響地方的發展與居民生活水平。不同地方與集團，為了爭取到公共資源，不得不低估工程成本以體現工程的效率、效果以贏得群眾和中央的支持。所以，對正確的成本估計的“加工”以壓低工程成本才能得到使上級官員與政府和群眾滿意的使工程項目得以啟動的成本數字。

壓低公共工程的成本，也是對與其他政府服務如醫療保障，社會治安的資源爭奪，在公共工程項目是否決定實施的工程階段給出的低成本與預測的未來的高的成本效益分析能為工程資金的獲得加大籌碼。此外，低的成本估計也有利于反應出更合理的政府資源服務于不同目標的決策的相對比例。過高的工程成本估計會使政府對各類社會利益群體的支出失衡，而引起公眾對政府服務的公平性的質疑，甚至產生對全國經濟的影響。

七、小結

應該說，中國在公共工程項目領域的時間確實取得了巨大的成就，但是在工程成本控制上存在著大量的問題。政府官員手中掌握著大量的公共資源，并被賦予了過度了自由裁量權，為工程成本低估提供了充分的條件。同時，公共工程中多方利益的沖突、公眾權利的保證又在不同程度上對成本估計產生影響。這樣所產生的公共工程成本低估對于保證決策方向的正確，保證利益分配的公平公正，保持社會和諧，保障可持續發展等許多方面都有著重要的影響。希望社會各界能對此問題加強關注，通過一系列政策制度來防止公共工程成本故意低估的行為，避免公共工程成本大幅超支，使中國公共工程建設更加蓬勃健康的發展。