我國農村基層公共行政組織改革的研究

【摘 要】農村基層公共行政組織改革如何既能從現代國家角度和我國具體國情出發，又能適應社會主義市場經濟體制；既能使自上而下的中央行政體制與地方基層社會治理結構有效對接，又能把我國農村基層公共行政組織建成有活力、有權威、有效能的政府，是需要深入研究的重大現實課題。為此，以我國目前的鄉鎮政府改革為契機，本文對如何改革我國農村基層公共行政組織作了分析，進而提出了一些改革對策。

【關鍵詞】基層公共行政組織；改革

一個國家要想實現其政治的繁榮、經濟的發展、文化的興旺、社會的穩定，無論從歷史經驗教訓，還是從現實需要出發，我們都知道，農村基層公共行政組織在其間所發揮的重要性是不能抹殺的，它是我國政權組織體系的根基所在，也是一個國家實現其昌盛發達目標的基石。為此，以我國目前的鄉鎮政府改革為契機，本文對如何改革我國農村基層公共行政組織作了分析，進而提出了一些改革對策，具體如下：

一、我國基層公共行政組織的改革方向應主要強調需求導向

從我國來看，不管是在各級政府之間還是在政府與農民之間，均存在一種委托代理關系：首先是農民與各級政府之間的委托代理關系，農民是委托人，各級政府是代理人；其次是政府內部的委托代理關系，即上級政府是下級政府的委托人，下級政府是上級政府的委托人。對作為終極委托人的農民來說，雖然其人數眾多，但組織結構松散，沒有形成一個緊密的利益集團，而且更為關鍵的是，由于農民長期處在社會生活的底層，農民與政府在組織結構化程度上的巨大懸殊決定了農民在與政府的委托代理關系中處于弱勢地位，無法很好地履行監督、約束政府行為的作用，這就為政府（主要是農村基層公共行政組織）忽視農民的利益和侵犯農民的權利提供了可能。

以上的這種委托代理關系亟待改善，從根本上說，公共機構的任何改革，無論是民主革新還是機構調整，最終方向都應是改善對國民的公共服務。因為公共服務是政府存在的理由，是政府安身立命之所在。從這個意義上，我國農村基層公共行政組織改革的出發點和評判標準應是從農民的需求出發并以良好的回應性和責任為標準。

二、重新配置我國農村基層公共行政組織權力，優化其權力結構

改善農村基層公共行政組織黨委的領導，切實轉變農村基層公共行政組織黨委的領導方式，農村基層公共行政組織黨委應在加強對其政府、人大的政治領導與組織協調上，重新建構法理化權威；其次是提升農村基層公共行政組織人大在其權力結構中的基礎性地位，通過改進村民直選和罷免人大代表的法定程序，建立由村民代表大會控制農村基層公共行政組織人大的機制。

三、基于公共服務理念，建設服務型農村基層公共行政組織

我國農村基層公共行政組織肩負著本行政區域內的政治、經濟、文化等各項最直接、最基本的管理職能，對于推動農村經濟的發展發揮著非常重要的作用。目前我國農村基層公共行政組織的運行之所以成為社會矛盾的焦點，關鍵在于過多、過強的政治功能抑制了其公共服務性功能。

總的來說，我國農村基層公共行政組織受傳統管理理念的影響，其內在的政治職能要遠遠地超越其服務職能，歷史的合理性證明了農村基層公共行政組織存在的積極作用，歷史的問題也給我們找到了農村基層改革的路徑。在新的時期，要把我國農村基層公共行政組織改革的基點定在對其職能的定位與轉變上，樹立地方公共服務的理念，建設服務型農村基層公共行政組織。

四、從法治角度看我國農村基層公共行政組織的改革

從法治角度來看，我國農村基層公共行政組織改革的關鍵，不在“加強”和“撤銷”，而在于理念、職能的根本性轉換和結構性優化，即建構一個什么樣的農村基層公共行政組織，是全能型的還是有限型的、是權威式的還是民主式的、是行政控制型還是現代治理型、是“官本位”還是“民本位”。

為此，法治意義上的農村基層公共行政組織的改革至少應包含以下兩個方面：

1.官權退、民權進，建立有限的農村基層公共行政組織

首先，在理念上，必須從“萬能政府”、“無限政府”向“有限政府”轉變。按照法治理念，要推動農村上層建筑的變革，得從體制創新入手，通過重新設計農村基層公共行政組織職能，實現簡政放權。

其次，真正實現農民的政治民主權。改革農村基層公共行政組織必須以實現農民的政治民主權為突破口。一方面，要給農民平等的公民權；另一方面，建立代表農民利益的組織。農民的組織化程度偏低是影響農村地區法治建設的一個重要原因，由于單個農民的力量是有限的，只有農民組織起來才能表達自己的意志，爭取平等的權利，這要求政府向民間組織開放生存空間，準許農民建立諸如農會和合作協會、行業組織等民間組織。

2.法治政府權利本位的觀念要求農村基層公共行政組織要依法行政

首先，法治政府的實質意義不僅強調依立法機關制定的法律來制約行政，同時要求立法機關制定的法律符合合理性與人權的要求，并有效地保護公民的權益。因此，在樹立國家法律尤其是憲法的絕對權威的前提下，在規范農村基層公共行政組織的行為的同時，要廢除那些侵犯農民人身權利和財產權利、限制農民自由的法律，制定具體而明確的保護農民基本權益的法律規定。

其次，加強和完善農村基層公共行政組織行政執法。一是要規范之法主體。在農村基層公共行政組織中，涉及與農村經濟活動有關的部門眾多，包括農業行政執法機構、林業行政執法機構、水利行政執法機構等。二是要嚴格執法程序，完善執法制度，規范農村基層公共行政組織執法行為。三是要建立完善的農村基層公共行政組織行政執法監督制度。農村基層公共行政組織同級監督一直是個薄弱環節。

再次，建立依法行政的良好外部環境。意識要培養和提高農村基層公共行政組織干部和農民的法律意識。為此，就要針對不同對象，開展法制宣傳教育，積極展開送法下鄉活動，逐步培養農民權利義務對等觀念，使其學會用法律保護自身的合法權益和自覺履行公民的義務。二是要建立健全農村基層法律服務體系，為農村基層公共行政組織干部和農民提供法律服務，保障群眾民主權益的實現。

五、強化農村基層財政保障是農村基層公共行政組織改革的一個重要方面

農村基層公共行政組織體制改革直接關系到其政府行為能否良性轉型和農村稅費改革能否最終取得成功的大事。以公共服務能力的均等化為目標，以標準收入、支出作為分配基礎，嚴格按編制和費用定額來確定個人經費，按事業發展任務和標準確定公用費用，按項目和目標確定事業發展專項經費，增加中央財政對地方財政的轉移支付和省級財政對縣鄉的轉移支付力度，保障農村基層公共行政組織各項建設資金，緩解地方財政特別是縣鄉財政壓力。

六、簡要的結語

總而言之，農村基層公共行政組織作為我國最基層的一級行政機關，處在農村工作的最前沿，承擔著農村眾多的公共管理和公共服務的職能，對地方乃至國家的政治穩定、經濟發展、社會安定起著舉足輕重的作用。筆者以為，唯有對我國當前的農村基層公共行政組織進行一系列的改革才能有利于統籌城鄉發展，有利于我國全面建成小康社會目標的實現，有利于我國基層政權乃至全國政權的鞏固和穩定，進而有利于我國農村社會乃至整個社會的穩定與進步。

參考文獻：

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注： 農村基層公共行政組織，是指我國農村鄉、鎮公共行政組織。