厘清土地改革兩問題

今日中國，土地制度改革無疑是難啃的“硬骨頭”。對此，如同我一直研究的國有企業改革問題，解決的前提在于正本清源。在現實中，關于土地制度改革，也依然有著這樣那樣的誤區，仍在影響人們對一些基本問題的正確認識，因此亟需予以廓清。

而在這些問題當中，我認為有必要分別厘清“集體所有制”和“農地市場化”的概念及其意義。

“雪擁藍關馬不前”

黨的十八屆三中全會即將召開，有關土地制度改革的議題能否在這次全會上有所突破是全國人民關心的大問題，也是最近以來政界和學界議論較多的問題之一。

當然，對于土地制度改革的建議也有許多猜測和研究分析。有的人認為真正的土地制度私有化不會在此次全會上破題；有的人認為“新土改”方案不可能會在全會上通過。大家研究歸研究，猜測歸猜測，但究竟在此次三中全會上出臺一個什么樣的土地制度改革方案卻要等到會議閉幕后才可知曉，或者有無或者僅限于泛泛而論，確實是全國人民關心的大問題。畢竟這是一件關于中國改革能否有重大突破的大是大非問題，更需要黨和政府領導層的審時度勢和周密的頂層設計。

從目前的社會輿情來看，關于土地制度改革的觀點和言論頗有點“雪擁藍關馬不前”的情勢。而究其原因，源于對土地制度改革的概念不清，改革目標失之籠統，很多專家和學者是從自己理解的概念出發談所謂的“土地制度改革”，難免出現南轅北轍的結論和似是而非的爭論。因此，無論這次三中全會出臺什么樣的土地制度改革方案或改革政策，我們都有必要厘清關于土地制度改革問題中的一些概念。這將有助于黨和政府做好今后土地制度改革的政策設計和有關工作，也有助于各種智庫和學者們研究和討論問題。

厘清“集體所有制”

什么是集體？一個人不能稱之為集體，只能是個體（自然人）；兩個人為合伙人，也可稱為兩個人的集體；三個人或以上稱之為集體就不難理解了，人少稱之為小集體，人多稱之為大集體。而全國人民則不能稱之為全國大集體了，因為全國人民代表的是國家。

按照目前中國的憲法，中國的土地分為國家所有和集體所有兩種。那么，國有土地無疑屬于全國人民，由國家代表全國人民持有和管理；集體所有土地無疑屬于本集體成員共同持有和管理。

由此可知，國有土地是永遠不變的，因為其任何形式的租賃、贈與和交易都必須有全國人民的授權，即國家和憲法及法律的允許。而集體所有土地卻是永遠都在變化之中，皆因其持有人的不斷變化而導致土地產權不斷易主，而在不斷易主的過程中不會發生任何交易行為。如果說是有交易的話，目前只有賣給國家轉為國有土地一種交易形式。在現有憲法的基礎上雖然轉給國家所有是合法的，但帶有一定的強制性和唯一性，不屬于真正的市場交易行為，因此稱之為“征地”。現實中，“集體所有”的土地往往成了有其名無其實的“無主地”，而在其所謂的流轉過程中，集體所有土地則成了“村長”或“鎮長”一類控制人的掌上之物，任其擺布了。

所以，厘清“集體所有制”的概念，是研究討論土地制度改革的基礎。我們可以從中得出的結論是：集體所有土地只要征得本集體全體人員的同意，完全可以實現產權到人的確權和改革，本集體以外的人員無可置疑。這種改革，既符合我國目前的憲法原則，又不涉及國有土地，還可以改變目前集體所有制土地管理混亂的現狀，實為土地制度改革的長效之舉。

因此，通過厘清“集體所有制”的概念還可表明，本文所指的土地制度改革暫不包括國有土地的改革。

厘清“農地市場化”

有人認為，“農地市場化”將成為十八屆三中全會改革的突破點之一，也是中國土地制度改革的關鍵所在，甚至稱其為“新土改”。而我認為，在我國現有憲法的基礎上談“農地市場化”是在研究偽問題。

首先，我們要弄清什么是“農地市場化”？農地即集體所有的土地，在集體產權無法確權到人的情況下，農民（持有者）只擁有土地使用權，而土地使用權怎么入市呢？

目前，我國所謂的農地市場化無非有兩種形式：一是賣給國家變為國有土地，即政府向農民（集體所有制）單向征收土地；二是目前在一些省份試點的“農村建設用地使用權流轉”，即“農地直接入市”試點工作。第一種形式由來已久，是由我國目前的法律法規允許的，雖然經常產生“強征、強拆”等非法行為，但在我國現有的土地制度沒有改革以前是難以避免的。而第二種形式則概念不清，與我國目前的法律法規相悖，不宜盲目擴大試點和推廣。雖然過去黨和國家領導人曾表示“永久不變”，但現實情況卻是“一直在變”。如果不解決農村集體土地的產權到人改革，就不如暫時維持家庭聯產承包責任制的現狀，等待土地制度改革的絕佳時機到來。中國漸進改革的實踐證明：一項不成熟的改革或者說有致命瑕疵的改革會錯上加錯，為以后的土地制度改革留下重重隱患。因此，不成熟的改革不如暫不改革。

今年七月份，習近平主席在武漢農村調研時強調，好好研究土地流轉問題，就說明土地制度改革的絕佳時機尚未成熟。同時，也對各種智庫和學者們進一步研究和厘清土地制度問題給予了厚望，以避免欲速則不達。最近，有研究稱三中全會不會把“農村集體建設用地流轉直接入市”試點工作推向全國。果如此，我認為是明智和審慎的，也體現了為政者和決策者的智慧和改革技巧。

其次，所謂的“農地市場化”研究中的小產權房問題和土地財政問題都不是土地制度改革的關鍵問題。目前，我國現行土地制度下的“小產權房”就是無產權房；可先變“小產權房”為集體所有的“出租房”，用原購買價格總額以抵付房租的辦法逐步化解矛盾，通過用“時間（租賃期限）”換“空間（產權）”的方法逐步解決。而土地財政則是現行土地制度下的“怪胎”，如果解決了集體所有制土地改革的產權到人問題，其他問題就會迎刃而解。

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