資源型城市罪與罰

破產，作為一種成本由市場來承擔和化解的經濟手段，在資本與市場的博弈過程中，其概念如今已經司空見慣。

雖然我們看到了無數個人、企業乃至銀行的破產倒閉，但一個城市的破產，則意味著城市綜合素質和抵御風險能力的低下。而在最近一段時間以來，伴隨著素有“汽車城”美譽的美國底特律因負債數量巨大而導致的破產，也引來對中國眾多城市如何繼續生存的關注。

與國外城市破產不同，難以想象中國的城市會申請破產，但中國依然有200多個城市實際上與底特律都有類似命運，這些城市就是“資源型城市”。面對經濟風云變幻的局勢，這些城市也體會著城市興衰后“罪與罰”的痛楚，更在深刻地覺醒其未來發展方向。

中國資源型城市眾多

資源型城市，是指因當地資源的開發而興，并在一段時期內主要依靠資源采掘支持整個城市經濟發展的一種特殊城市類型。

資源型城市對于我們國家來說并不少見。記者在小的時候，就在書中看到過對中國城市這樣的描述：煤城阜新、草原鋼城包頭、江南煤城萍鄉、瓷都景德鎮、汽車城十堰、拖拉機城洛陽、錳都湘潭、花炮之鄉瀏陽、世界銻都冷水江、錫都個舊、鹽都自貢…… 而這些典型的“資源型”城市，也是中國工業發展最開始的地區。

如東北和近東部地區的撫順、鞍山、本溪、阜新、鶴崗、雞西、河北的唐山、河南的焦作等一些資源型城市較早地得到了開發，這些城市所供應的大量煤炭等資源也成為對國家工業建設的重要支撐力量。而隨著中國工業特別是重工業的發展，中國在東北和中西部地區又先后促進了玉門、克拉瑪依、嘉峪關、攀枝花、六盤水、東川、烏海等地區資源型城市的興起。此后隨著中國工業生產能力的提高，長春、洛陽、大連、瓦房店、深圳、東莞等制造業資源型城市也得到了崛起的機會。

那么，制造業城市也屬于資源型城市嗎？記者在做本期資料的前期調查中，專門到中科院地理所咨詢了有關的學者，有關專家表示，資源型城市的職能特征主要體現在其專業化部門的分工程度上，比如采掘業、工業、建筑業等所占的比例。由于工業可進一步劃分為煤炭、石油、冶金、森林、建材、電力、機械、化學、電子、食品、紡織、縫紉、皮革、造紙、文教和其他16個工業行業部門，那么隨著城市工業職能的演化，資源型城市在發展過程中可能經歷若干職能的變化，于是資源型城市目前的概念就不僅包括我們傳統概念上的礦產采掘業城市，還包括制造業城市和商業城市3類（圖1）。

而在中國，資源型城市還有一個明顯的分布特征，就是“扎堆分布”趨勢十分明顯。個中原因則是資源型城市和資源地的指向性明顯相關。比如中國森工類城市主要分布在東北和西南地區；煤、石油、鹽類礦產資源型城市主要分布在中西部的大型沉積盆地，黑色和有色金屬礦藏礦產資源型城市則位于中西部的褶皺山系中，而制造業資源型城市則分布于人口和交通資源便利的中東部地區。

但城市的發展總要遵循其內在的規律，在耗盡了深埋的資源后，眾多的資源型城市面臨著轉型的考驗。目前全國有700 多座礦山已經或將要閉坑，超過100多座采掘業城市資源處于衰減狀態。從上個世紀90年代以來，中國的東北、西北和西南等多個資源型城市的主打資源逐漸枯竭，新疆克拉瑪依、遼寧阜新、黑龍江大慶、河南平頂山、山東棗莊、山西大同、甘肅白銀、四川攀枝花等城市面臨著嚴重的經濟結構失衡，失業和貧困人口較多、接續替代產業發展乏力、生態環境破壞等多重問題也愈來愈明顯。

本世紀初，隨著中國制造業基地的轉移和制造業的升級，特別是最近幾年的金融危機，很多“一業獨大”的制造業城市也遭遇寒冬，暴露出這些城市經濟高速增長背后產業結構單一，產業鏈短等種種問題。比如汽車產業占全市經濟總量70%的中國汽車城長春，以日系汽車生產為主的廣州，曾一度占據全國陶瓷產量20%的景德鎮，以發展鞋業、服裝、皮革等勞動密集型輕工業產業的溫州，憑借房地產發跡的海口等城市，這些城市背后的危機雖然沒有礦產采掘業城市的危機那樣顯著，但其背后所暴露的“資源產業結構矛盾”也增添了中國產業調整的困難。

不僅如此，資源型城市在中國正呈現出迅速增加的態勢。2013年9月，《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》已經上報國務院待批，與過去確定的資源型城市名單相比，一個重大變化是，數量上從過去的118個，變成了262個。雖然新標準對資源型城市的定義范圍放寬，比如在“資源工業增加值占城市工業增加值的10%以上，或資源行業就業占全部工業就業的比重達到5%以上，資源占全國占有率的3%以上，以及森林覆蓋率達到60%以上”這三條標準中滿足任何一條，就可將該城市定義為資源型城市，但從國家所體現的實際情況來看，隨著礦產等資源開采速度的增加和制造業轉型快速轉型，資源型城市，乃至資源枯竭型城市，都在迅速增多。一個典型的數據是，國務院在第一批12個城市的基礎上，又確定了第二批32個資源枯竭城市，其中有棗莊、黃石、淮北、銅陵、七臺河、撫順、銅川、景德鎮等九個地級市，玉門市等17個縣級市，可見資源型城市的發展，已經成為中國經濟發展中的一塊“短板”，其轉型的成功與否，也關乎著中國經濟改革的總體進程。

資源型城市發展的無奈

城市依賴于產業而生存，而城市與產業的關系，某種程度上就是“鐵打的營盤、流水的兵”。隨著產業周期的變化，企業如果遇到經營困境，可以靈活地通過裁員、搬遷、合并、轉讓等多種形式來復活。但一座城市如果將希望押注在一個產業身上，那么回旋余地則非常地小，最后可能陷入覆水難收的僵局。

比如這次破產的底特律，其破產原因就是汽車產業在底特律的經濟構成中占比達87%。在2008年開始的金融危機，更是給財政收入80%依靠汽車工業的底特律以致命一擊。美國克萊斯勒、通用、福特等汽車三巨頭在這場危機中遭受重創，先后申請破產保護或重組，致使底特律大批工廠倒閉，就業崗位損失多達14萬個。即便在金融危機爆發之后的數年里，底特律仍活在危機的陰霾之中。

而在中國，資源型城市乃至資源枯竭型城市數量的快速增加，也折射出這些靠單一產業支撐發展的城市所面臨的無奈。如在內蒙古的鄂爾多斯，作為單一產業的煤炭業曾經使該市創造出人均GDP與香港媲美的奇跡，然而，伴隨著如今煤炭業的江河日下，鄂爾多斯瞬間陷入財政困境，甚至連公務人員的工資也須向企業“化緣”。陜西神木依賴當地優質的煤炭資源曾經構建了一個讓人艷羨的“福利王國”，這里提供了令國人羨慕的免費醫療教育等公共服務。而如今隨著煤炭庫存巨大、煤炭價格持續下跌，直接導致了這里的煤炭滯銷、民間借貸斷裂和房價暴跌，煤炭王國的經濟發展也元氣大傷。

而東北和中國中部的許多老工業城市，如甘肅玉門，湖北黃石，云南東川，山西義馬、霍州、古交，遼寧撫順、鞍山、本溪、阜新，黑龍江鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺河等，在數十年時間中所依賴的更是單一的石油、煤炭或鋼鐵產業。隨著資源的逐步枯竭，這些城市從上世紀八十年代中后期就開始走下坡路，當地財政收入已出現了嚴重的青黃不接。同樣，在沿海地區的東莞、溫州等城市，長期以來坐享“三來一補”的紅利，但由于金融危機后歐美進口能力的弱化以及美國實施“再制造業戰略”，這些城市的外貿出口訂單持續減少，財政收入狀況也每況愈下。

正因為如此，資源型城市的發展和轉型也就成為中國目前乃至將來相當長時間里面臨的重大問題。而這些城市面臨的巨大風險之一，就是單一產業模式的發展的極限。面對著資源型城市發展這個難題，長期跟蹤研究資源枯竭型城市轉型的東北財經大學于立教授表示，“資源型城市對資源型企業存在著一種特殊依附關系。資源產業是資源性城市的支柱產業，如果城市的支柱產業由一家企業主導甚至獨占，會形成城市對該企業的依附性。風險也會逐步顯現出來。”所以可以說，資源型城市在產業衰退的過程中，如果產業不轉型，那么也就難以逃脫“建設-發展-萎縮-報廢”的宿命了。

而清華大學社會科學學院教授高淑娟認為，城市的管理者應該認識到現代城市的基本功能不應是生產，還要給勞動者起碼的生活條件、工作條件和教育權利。如今的城市已經不是計劃經濟時代重工業集中式的城市，在“信息時代”， 城市應該重點發展養育、教育、生產、娛樂、記憶、管理等六項基本功能。傳統的資源型城市中資源型產業是城市經濟的核心和命脈，而依靠這樣的邏輯來看，城市轉型的壓力已經不僅體現在產業層面，還體現在城市功能等層面。

國家高度重視資源型城市轉型

在上世紀50到70年代，資源型城市是寄托了無數年輕人夢想和幸福的城市。這些城市，曾經是眾多城市曾經發展的范本，而如今，它們卻正走入“末年”。

面臨資源型城市轉型的困境，國家實際上早在10年前就開始著手資源型城市的發展問題。比如2001年國務院確定阜新為第一個資源型城市經濟轉型試點市，2005年國務院振興東北等老工業基地領導小組第二次會議將黑龍江伊春、大慶，吉林遼源確定為資源型城市轉型試點，2006年吉林白山、遼寧盤錦成為資源型城市轉型試點。2008年，由財政部、國家發展改革委員會、國土資源部、振興東北辦上報，經國務院批準的首批12個資源枯竭城市名單確定。

而為了專門處理資源型城市經濟的發展問題，國務院又在2008年國務院機構改革的機會點上，專門將國務院振興東北地區等老工業基地領導小組辦公室的職責劃入國家發展改革委，成立了東北振興司。而這樣的職能機構設立，在國家機關機構設置中是第一次。此外，國務院還設立了資源型城市發展處，專門推動全國的資源型城市可持續發展工作。

過去幾年，國家發改委東北司已經界定并向國務院上報了三批共69座資源枯竭型城市名單。對于資源枯竭、轉型壓力較大、面臨問題較為嚴重的一批城市，國家將它們列入扶持名單，給予中央財政轉移支付支持。據統計，自2007年以來，國家已經累計下撥資金463億元。尤其是最近兩年，財政轉移支付力度不斷加大，2012年資源枯竭城市財政轉移支付160億元，今年這一規模擴大到168億元，其中東北三省轉移支付52.07億元，所占比重將近1/3。

國家發改委東北振興司原副司長彭會軍表示，在規劃指導方面，2013年發改委會同有關部門和地方編制的《全國資源型城市可持續發展規劃》已經上報國務院待批，研究在資源富集地區開展可持續發展試點。在制度建設方面，建立資源型企業可持續發展準備金制度，資源型城市可持續發展立法等工作正在有序推進，另外資源枯竭城市所在的23個省（區、市）相繼建立了領導小組、聯席會議等工作機制，江蘇、湖北、山東、廣西等13個省（區、市）出臺了支持本地區資源型城市可持續發展的政策措施，遼寧、內蒙古、江西、重慶等8個省（區、市）安排了省級財政轉移支付或專項扶持資金。

而2013年中央對地方資源枯竭城市轉移支付168億元中，從支持項目來看，主要分布于這些城市的生態環境治理、城市基礎設施建設、社會保障等層面。另外，為了幫助西部地區的資源型城市擺脫資源枯竭魔咒，2013年8月26日，國家發改委發布《2012年西部大開發工作進展情況和2013年工作安排》。這個規定表示要在2013年，要做好西部大開發工作，“進一步細化完善政策措施，加大支持力度，加強對西部地區發展形勢的預判、政策措施預研和重大項目儲備”。由于中國西部地區資源型城市眾多，所以對中國西部地區的定向支持工作無疑將改善這些地區的投資發展環境和增強這些地區經濟發展的內生動力，這也是繼《全國老工業基地調整改造規劃（2013～2022年）》之后，資源枯竭型城市再遇政策東風。

產業轉型，生死攸關

中國的資源型城市，面臨著巨大的經濟轉型壓力。

中國資源型城市往往工業獨大，第三產業比重嚴重不足，產業結構不協調，這也是造成城市經濟增長動力單一、公共服務能力低下、環境惡化的重要原因。資源城市的產業在初期通常只為礦產開采業，隨著礦山建設的發展，電力、冶金、化工、建材等高能耗產業才能得到一定發展，所以產業的高級化進程非常緩慢。加上資源產業多為勞動密集型產業，城市產業結構調整彈性小，占用資金多，從業人員多，產業退出的壁壘高，后期治理費用高，使得這個轉型過程十分困難。

還有一些城市，由于資源開發導致資源型產業的發展迅速超過了其他產業發展的速度，使得資源型產業在城市經濟中的地位逐步上升，資源型城市的特征也逐步凸顯，城市性質也因此發生了變化，成為名副其實的資源城市。這類城市，如山西大同，新疆庫爾勒，安徽銅陵，本來擁有良好的發展條件，但是資源的過度開采，造成城市可持續發展能力下降，尋找新的城市發展方式勢在必行。

國家發改委《資源型城市經濟結構轉型》課題組統計，中國資源型城市涉及職工1000余萬人，其中失業人數占職工比重7.2%，較全國城市平均水平高2.3%。可以說，這些城市正共同面臨著涉及“生死”的產業轉型問題。

資源枯竭城市轉型與可持續發展是一個世界難題，也是中國許多依礦而建老工業城市努力破解的重大課題。面對這一難題，國務院發展研究中心產業經濟研究部部長馮飛表示，結構性轉型不能重復現有產業，應嘗試發展與資源產業非關聯的產業領域。要著眼于提高地區的長遠競爭力和可持續發展能力，按照低碳經濟、循環經濟的發展要求，形成新的產業競爭力。比如在推進資源有序開發和高效利用同時，一些資源富集城市和地區未雨綢繆發展接續替代產業，可持續發展能力得到增強，延伸資源的產業鏈，不斷獲取新的生長點和支撐點。

而綜合很多專家的意見，“轉變發展方式和調整經濟結構，發展生態經濟，培育新興產業，強化資源精深加工為龍頭，促進產業升級轉型等”，無疑都是資源型城市經濟轉型的重點。

但值得深思的是，隨著中國城市化進程的加快，中國的很多資源型城市在喪失了原有的資源開采主業后，卻沒有發展起來有實質意義上的支柱產業。很多地方政府在無其他更好選擇時，往往將房地產業作為救命稻草，而以房地產業為支柱產業帶動整個城市經濟發展，也就幾乎成為城鎮化進程中資源型城市普遍采取的發展模式。

就在這幾年，眾多資源型城市的造城運動搞得轟轟烈烈，而在這個過程中，一些地方政府卻憑借公權力強行征地拆遷，以此獲得財源。業內專家痛心地表示，此種行徑，不僅加劇了地方房地產的泡沫化，過度透支居民消費能力，而且也會產生城市依靠“征地賣地價格差”來維持發展的粗放式土地經營模式，引致土地資源的大量浪費和社會福利的極大損失。從依賴礦產資源到依賴土地資源，中國更多的城市輪番上演著“土地資源型”城市的瘋狂。而這種瘋狂的背后，是地方城市債務的快速累積，債務危機已經不可避免。今年全國兩會期間，全國政協委員、審計署副審計長董大勝表示，目前中國中央債務規模在7.7萬億元左右，地方債在10.7萬億元，各級政府總債務規模在15～18萬億元之間。按照美國城市的破產邏輯，也許一些城市早就“破產”了。

中國資源型城市的發展，一定要吸取底特律的教訓。當政府意識到自己的“破產危機”，才可能從根本上促進城市產業的轉型。縱使這是一個長期的過程，我們的政府也應從良知和經濟安全的層面避免“寅吃卯糧”短見的發生。在市場經濟條件下，中國已經從計劃經濟的深刻教訓和改革開放以來的經驗中學到了很多東西。應該說，資源型城市轉型壓力的存在，還與目前的全能政府體制有密切的關系。一個包攬一切社會事務的政府，必然抑制企業和個人的活力和經濟的活力。所以，中國的全能政府體制也正向著有限政府的方向邁進。而資源型城市的轉型的努力，也要緊跟這一方向，不僅要在發展優勢產業的基礎上不斷實現產業結構的優化升級和各個產業的多元化發展，還要在體制上透過轉型壓力的多樣性和復雜性，給眾多企業和個人以發展的活力和空間。企業的活力被刺激出來后，多元化的經濟基礎和一些特色的支柱產業才可能迸發出來。

在新經濟發展的背景下，資源型城市其實也有更多的轉型之路可以選擇。資源型城市可以通過升級產業結構、優化能源結構、改善生態環境獲得低碳發展的途徑；而知識經濟、網絡經濟、信息經濟、概念經濟等的發展，也給資源型城市提供了眾多的發展模式來實現產業的多元化發展，并突破產業發展的瓶頸；另外，遵循社會需求規律，發展文化產業以及現代服務業也可以實現經濟的整體推進。

不過，傳統資源型城市從原有的經濟發展模式進行轉型升級，畢竟不會一蹴而就。對于資源型城市發展面臨的種種問題，本刊將會持續關注。