憂思央企“權(quán)力之籠”

“中國的反腐努力已經(jīng)延伸到政府之外，進(jìn)入強(qiáng)大的國有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。”

針對“中石油大地震”，媒體紛紛做出這樣的解讀。

8月18日，檢察機(jī)關(guān)在中儲糧河南分公司系統(tǒng)挖出110名“碩鼠”。8月19日，廣東省紀(jì)委正式通報廣東移動總經(jīng)理徐龍被雙規(guī)。進(jìn)入8月份以來，已經(jīng)相繼曝光多起央企高級管理人員以及下屬子公司人員涉腐案件。央企反腐，一時成為反腐領(lǐng)域的一大焦點(diǎn)。

而央企腐敗高發(fā)領(lǐng)域有哪些？國企高管是否有更廣泛的腐敗？又該如何遏制國企高管腐敗？

腐敗的高發(fā)地

作為中國油氣行業(yè)最大的油氣生產(chǎn)和銷售商，也是銷售收入最大的公司之一，中石油可謂是央企中的航空母艦，有資料顯示，截至2013年初中石油總資產(chǎn)高達(dá)3478億美元。此次嚴(yán)查中石油高層腐敗的信息發(fā)布后，中國石油的股價今晨下跌超過1%，對市場的短期負(fù)面影響十分明顯。

但從長期來看，此次中石油反腐“打老虎”卻是一個重大利好消息，中央嚴(yán)打央企的腐敗“老虎”，就是為了革除央企身上存在的諸多積弊，推動央企改革并向正常方向發(fā)展。

從更宏觀的角度來看，在重點(diǎn)央企開始反腐“打老虎”，也是與中央近期大力懲治腐敗相關(guān)。27日的政治局會議審議通過的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》提出，要改革黨的紀(jì)律檢查體制，加強(qiáng)反腐敗工作體制機(jī)制創(chuàng)新，完善紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度。“反腐五年規(guī)劃”的出臺，不僅展示了中央一貫加強(qiáng)反腐的決心，同時也體現(xiàn)出中央面對現(xiàn)實問題努力創(chuàng)新工作機(jī)制的實事求是精神。

回顧十八大以來的中央反腐工作，僅被查處的省部級高官就多達(dá)6名，包括四川省原省委副書記李春城、國家發(fā)改委原副主任劉鐵男等均受到調(diào)查，等待接受嚴(yán)厲的懲處。而今年以來，中紀(jì)委更是下派10個中央巡視組出重拳“打老虎”，中儲糧腐敗窩案等一系列重大腐敗案件浮出水面。

縱觀這些腐敗案件，有一個明顯的共同點(diǎn)就是，凡是涉及經(jīng)濟(jì)問題的城市改造、上市重組、企業(yè)經(jīng)營等領(lǐng)域，常常也都是腐敗的高發(fā)地，原因就在于他們既手握企業(yè)生殺大權(quán)的各項政策，同時又有接近市場近水樓臺的便利條件，使得手中的權(quán)力可以通過市場方便地得到“兌現(xiàn)”，面對輿論和公眾指責(zé)時，還可以堂而皇之地冠以加強(qiáng)市場調(diào)控的帽子。

有集權(quán)的地方就易于發(fā)生腐敗

政府官員的腐敗一般表現(xiàn)為受賄，或者利用職務(wù)權(quán)力牟取其他利益，而國企高管的腐敗，形式更加多樣化。除了貪污受賄外，對于一些有行政職能的國企來說，也存在和政府官員一樣的利用審批或許可權(quán)的權(quán)錢交易；此外，由于企業(yè)可上市，利用證券市場的各種缺陷進(jìn)行的牟利行為也非常多，如內(nèi)幕交易之類；還有，企業(yè)各種名目的福利亦是腐敗之一種。

國企高管比政府官員更廣泛的腐敗，原因之一在于企業(yè)是一種經(jīng)濟(jì)組織，有著產(chǎn)出和利潤的壓力，面對著瞬息萬變的市場，要提高企業(yè)的決策效率，客觀上需要一定程度的集權(quán)。因此，比起政府官員，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的自由裁量權(quán)要更大，包括企業(yè)的財務(wù)制度，也比政府的財政支出，更少受到約束。

有集權(quán)的地方就易于發(fā)生腐敗，不論政府企業(yè)都一樣。何況，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)還可把各種腐敗說成是市場交易和企業(yè)創(chuàng)新之需要。

如果說，企業(yè)的性質(zhì)為企業(yè)高管的腐敗只是提供了一個客觀誘因，那么，中國式國企領(lǐng)導(dǎo)的腐敗則有著中國自身的因素。正如陳同海案發(fā)生后原國資委主任李榮融在總結(jié)該案教訓(xùn)時所指出的，最重要的原因是企業(yè)規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)沒有建立健全，保證權(quán)力規(guī)范運(yùn)作的體制機(jī)制還不完善，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人權(quán)力過于集中，缺乏有效監(jiān)督制約，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力。尤其像石油企業(yè)這樣的國有獨(dú)資公司，沒有董事會的制約，傳統(tǒng)的“一把手”決策潛藏著巨大的風(fēng)險。而另一位國資委領(lǐng)導(dǎo)黃丹華說得更明確，他認(rèn)為，國企腐敗緣自三大缺陷：其一，企業(yè)因權(quán)力構(gòu)架不合理、職責(zé)不分明和法定責(zé)任不到位而缺乏對權(quán)力有效制衡；其二，某些人因在市場經(jīng)濟(jì)條件下理想信念淡薄、法紀(jì)觀念缺失和心態(tài)失衡而生成腐敗動機(jī)；其三，由于制度的缺陷以及監(jiān)督機(jī)制不完善、監(jiān)督缺位或流于形式而構(gòu)成腐敗機(jī)會。

國企的權(quán)力結(jié)構(gòu)也是金字塔型。一般來說，一個國企，其一把手的權(quán)力是處于絕對支配地位的。政府官員還有同級紀(jì)委的制約、上級和社會的監(jiān)督。而國企一把手這樣的監(jiān)督力度更弱。中國企業(yè)包括國企現(xiàn)在普遍意識到要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，健全董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的結(jié)構(gòu)，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相互制衡與協(xié)調(diào)。但在實際運(yùn)作中，由于國有企業(yè)一股獨(dú)大的股權(quán)結(jié)構(gòu)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人特別是董事長、總經(jīng)理和黨委書記基本是由行政任命，且如前所述，往往為了實現(xiàn)企業(yè)的決策效力，很多企業(yè)都是兩權(quán)合一（董事長兼黨委書記）或三權(quán)歸一（董事長、總經(jīng)理和黨委書記一肩挑），讓“一把手”大權(quán)獨(dú)攬，這樣，就必然導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)虛設(shè)化和企業(yè)決策程序形式化，內(nèi)部不存在有效制約主要領(lǐng)導(dǎo)人的力量，也就為其把集體決策變成個人的獨(dú)斷專行創(chuàng)造了條件。

最根本的，還是靠制度

此種情況下，要監(jiān)督約束一把手只能依靠外部的審計和國資委的考核。外部監(jiān)督雖有一定作用，但由于存在信息的不對稱性，也不可能有效監(jiān)督。因而，如果企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不高度自律，十有八九會走向犯罪道路。

鑒此，要遏止國企高管尤其是“一把手”因大權(quán)獨(dú)攬而導(dǎo)致的腐敗，除了建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，落實公司化的治理結(jié)構(gòu)，確保分權(quán)制衡機(jī)制的運(yùn)行外，就目前來說，還需要強(qiáng)化其他措施，包括加強(qiáng)審計和國資委的監(jiān)控，完善和強(qiáng)化企業(yè)職代會的作用，強(qiáng)制企業(yè)內(nèi)部的財務(wù)公開，以及賦予董事會更大權(quán)力，實現(xiàn)董事會與經(jīng)理層的制約等。

另外，還有一點(diǎn)需指出，在現(xiàn)階段無法杜絕腐敗的情況下，減少腐敗的一個最好方式，是減少國企數(shù)量。中國的國企數(shù)量還是太多，尤其這幾年國企的大量擴(kuò)張，使得國企比過去更龐大。減少國企數(shù)量要在打破壟斷上下功夫，近年的國企腐敗案，也多發(fā)生在壟斷國企，將壟斷國企分拆，然后股份化，將能減少腐敗。像上述中石油集團(tuán)的四位高管，都是集團(tuán)下屬獨(dú)資企業(yè)的一把手，從企業(yè)治理結(jié)構(gòu)上就決定了發(fā)生腐敗是大概率事件。

如何管住權(quán)力，遏制腐敗？最根本的，還是靠制度。日前中央政治局會議審議通過了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，這是反腐領(lǐng)域的重要頂層設(shè)計。除此之外，會議還提出改革黨的紀(jì)律檢查體制，改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制等，這一系列部署，都是圍繞制度建設(shè)推進(jìn)反腐進(jìn)程，目的是以制限權(quán)，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”反腐思維的具體體現(xiàn)。

從央企反腐的現(xiàn)實情況來看，堵住制度漏洞、補(bǔ)足制度補(bǔ)丁，正是當(dāng)務(wù)之急。去年，審計署公布了15家央企的審計結(jié)果。一些問題不可忽視：有的企業(yè)財務(wù)管理制度不夠規(guī)范，會計核算不夠準(zhǔn)確；有的企業(yè)投資項目和工程建設(shè)項目管理不夠規(guī)范，存在未按規(guī)定公開招投標(biāo)等問題；有的企業(yè)對下屬單位、分支機(jī)構(gòu)管理比較薄弱等。這些都反映了央企在內(nèi)部管理制度、運(yùn)營機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面還有不足，滋生腐敗的風(fēng)險不可忽視。因此，對央企腐敗案件的查處，既要針對個別人的腐敗問題，也要尋根溯源，反思導(dǎo)致腐敗的制度環(huán)境，創(chuàng)新和完善制度，打造更為堅固致密的制度籠子，才能真正管住權(quán)力、防腐拒變。