基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)民間投融資參與方式（上）

一.引言

基礎(chǔ)設(shè)施（Infrastructure）一詞最初作為工程術(shù)語用來指建筑物承重部分的結(jié)構(gòu)問題。20世紀40年代末經(jīng)濟學家開始將“基礎(chǔ)建設(shè)”引入經(jīng)濟領(lǐng)域，用來概括那些服務(wù)于國家、城市或區(qū)域的基本的設(shè)施和系統(tǒng)。1994 年世界銀行發(fā)展報告對基礎(chǔ)設(shè)施的定義為“永久性的工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施和它們所提供的為居民所用和用于經(jīng)濟生產(chǎn)的服務(wù)”。

一個國家的基礎(chǔ)設(shè)施是該國居民生存和發(fā)展的必要基礎(chǔ)和前提條件，是國家現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是評估該國投資環(huán)境的重要指標；同時，基礎(chǔ)設(shè)施也是影響可持續(xù)發(fā)展的重要因素。在制約基礎(chǔ)設(shè)施的諸多因素中，資金是核心因素。依據(jù)國際經(jīng)驗，在經(jīng)濟起飛的過程中，基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長應快于加工工業(yè)投資的增長。沒有基礎(chǔ)設(shè)施的超前發(fā)展，就不可能有經(jīng)濟的成功起飛。曾經(jīng)我國在特定的體制背景下，過去基礎(chǔ)設(shè)施的投資基本依靠政府進行，而目前政府財力又難以全部滿足投資需求，國家預算內(nèi)投資日漸減少。這使得其嚴重滯后于工業(yè)發(fā)展，成為經(jīng)濟起飛的瓶頸障礙。

基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展和人類的福祉具有重大影響，可以為經(jīng)濟增長、減輕貧困和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造重大收益。近幾十年來，發(fā)展中國家對基礎(chǔ)設(shè)施進行了巨額投資，并且增加供應飲用水、衛(wèi)生設(shè)施、電力、電信、和運輸?shù)确?wù)。這些投資使居民和企業(yè)獲得了巨大的收益。基礎(chǔ)設(shè)施完備程度有助于決定一個國家能否實現(xiàn)生產(chǎn)多樣化、擴大貿(mào)易，能否減輕貧困、改善環(huán)境等方面的問題。

二.基礎(chǔ)設(shè)施的特點

1.社會性和公益性

在社會性上，絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是面向全社會的生產(chǎn)者和消費者的。它構(gòu)成社會上所有單位包括企業(yè)和居民的基本投入物，對于市場價格水平有重要影響，也是直接解決居民福利的基本要素。因此，基礎(chǔ)設(shè)施常常被視為國民經(jīng)濟的命脈。在公益性上，基礎(chǔ)設(shè)施對社會公眾生活具有改善作用。

2.基礎(chǔ)建設(shè)周期長，需要高額的初始成本，投入產(chǎn)出比率一般較低

基礎(chǔ)建設(shè)的資本規(guī)模和技術(shù)工程一般來講是巨大的，而且投資具有不可分割性。由于基礎(chǔ)建設(shè)周期長，資本流動性差，決定了基礎(chǔ)建設(shè)的投資風險大而產(chǎn)出率較低。基礎(chǔ)建設(shè)初始的固定成本很高，并且產(chǎn)品和服務(wù)的增加所需投入的邊際成本很低，所以其提供的產(chǎn)品和服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)品和服務(wù)量的增加而逐步下降。

3.非競爭性和非排他性

公共物品一旦被生產(chǎn)出來，生產(chǎn)者就無法決定誰來得到它，因為生產(chǎn)者在技術(shù)上無法排斥那些不付費而享用該物品的人，或者排斥的成本高到使排斥成為不經(jīng)濟。多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施與自然壟斷有關(guān)。

三.中國基礎(chǔ)建設(shè)投融資模式的變遷

我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的變遷與經(jīng)濟體制的變遷密切相關(guān)。建國以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的發(fā)展大致可分為以下四個階段：

改革開放前，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，整個社會投資包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府包攬，投資決策權(quán)和項目審批權(quán)高度集中于政府；投資資金來源于財政預算撥款；投資運行靠行政系統(tǒng)和行政手段，忽視了市場調(diào)節(jié)作用。

改革開放以后，財政撥款已無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求，銀行貸款成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最主要的資金來源。這期間，政府推出了《關(guān)于基本建設(shè)投資實行貸款辦法》，開始實行“撥改貸”，同時在項目投資和建設(shè)領(lǐng)域建立投資項目評估制度，并開始在工程建設(shè)中推行項目建設(shè)投資包干措施。

20世紀80年代末到90年代中期，國家實行投資體制改革，中央政府不再包辦全國的項目投資。各地紛紛建立自己的城市建設(shè)公司或城市投資公司，由政府授權(quán)對城市建設(shè)和維護資金進行籌措、使用和管理，提高了城建的融資能力和城建資金的使用效益。地方政府為了籌集建設(shè)資金，嘗試讓政府投資公司和大型國有企業(yè)集團參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除此以外，地方政府紛紛建立舉債機制，擴大政府投資規(guī)模。通過政府性投資公司，大量向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織、外國政府及國內(nèi)商業(yè)銀行貸款。

20世紀90年代中期至今政府開始嘗試放松對基礎(chǔ)領(lǐng)域的管制，充分引入競爭，以廣辟融資渠道、提高投資效率。2001年12月國家計委頒布了《國家計委關(guān)于促進和引導民間投資的若干意見》，鼓勵和引導民間資本參與經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)。目前，北京、上海、深圳等地開始嘗試“政府引導、社會參與、市場運作”的基礎(chǔ)設(shè)施融資新路。基礎(chǔ)設(shè)施多元化融資渠道初步形成。與此同時，自1996年來相繼頒布了《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責任制的暫行規(guī)定》、《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度》、《中華人民共和國招標投標法》等法規(guī)，加強了對基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的約束。

四.項目融資

1.項目融資的基本概念

傳統(tǒng)的公司融資（Corporate Financing），是指一個公司為了建設(shè)一個項目時，利用公司本身的資信能力，以公司本身作為債務(wù)人而進行的融資方式。貸款方在作貸款決定時將該公司整體財務(wù)狀況和資信情況作為評估的主要依據(jù)，而把該公司所要投資的某個具體項目的財務(wù)、風險等情況作為次要的參考因素加以分析。即使該具體項目失敗了，貸款方還是可以從該公司的整體財務(wù)效益中得到本金和利息的償還。

項目融資（Project Financing）是指投資者為了建設(shè)某一個項目時，首先設(shè)立一個項目公司，以該項目公司而不是投資者本身作為借款主體進行融資。銀行等債務(wù)提供者，主要以該項目未來現(xiàn)金流量作為還款的來源，并且以項目公司本身的資產(chǎn)作為貸款的主要保障。

對比這兩種融資方式可以發(fā)現(xiàn)：項目融資的情況下，民間資本較容易進入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資領(lǐng)域。而在傳統(tǒng)方式下，資金的來源無論是政府財政撥款、銀行或國際組織的貸款，都在一定程度上阻礙了民間資本直接參與基礎(chǔ)建設(shè)融資。

2.項目融資的基本特點

1.項目導向

以項目本身的現(xiàn)金流和資產(chǎn)作為融資安排的基礎(chǔ)，而不是項目的投資者或發(fā)起人的資信為基礎(chǔ)。根據(jù)項目自身的現(xiàn)金流量來安排還款計劃，可以比一般的商業(yè)銀行的貸款期限長。

2.風險共擔

在項目融資的情況下，與項目建設(shè)營運有關(guān)的各種風險，將設(shè)計安排給投資者、其他利益相關(guān)的參與者，以及貸款銀行，由所有各方進行分擔。

3.突破投資者自身籌資能力的限制

有些大型項目的資金需求量巨大，超過了投資者意愿承受的程度，在傳統(tǒng)公司融資的方式下，將很難融資，因為一旦該項目投資失敗，投資者本身將面臨破產(chǎn)的境地。如果利用項目本身的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)來安排有限求索權(quán)的項目融資，則投資者承受的投資金額和投資風險控制在一定的范圍之內(nèi)，使得投資大型項目成為可能。

4.融資成本相對較高

與傳統(tǒng)方式相比銀行的風險相對加大，所以銀行融資成本將加大。另外投資者和項目公司需承擔其他額外的成本費用，如融資顧問費，律師費用等。

3.項目融資的常見模式

1. BOT模式

1.1 概述

BOT（build-operate-transfer）即建設(shè)——經(jīng)營——移交。政府給予某些公司新項目建設(shè)的特許權(quán)時通常采取這種方式。私人愿意融資建設(shè)某些項目基礎(chǔ)設(shè)施，并在一段時期內(nèi)經(jīng)營該設(shè)施，然后將此轉(zhuǎn)讓給政府部門或公共機構(gòu)。

BOT涵義是，政府同私人部門的項目公司簽訂合同，由該項目公司籌資設(shè)計并承建一項具體項目，并在雙方協(xié)定的一段時期內(nèi)，由該項目公司通過經(jīng)營該項目，償還項目債務(wù)閉關(guān)回收投資，獲取收益。協(xié)議期滿后，項目產(chǎn)權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給所在國政府。政府讓私人參與項目投資運作的方式有：（1）轉(zhuǎn)讓管理權(quán) （2）轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)權(quán)（3）轉(zhuǎn)讓特許權(quán)。在這其中，轉(zhuǎn)讓管理權(quán)是比較有限的民營化，在這種方式中政府仍然擁有傳統(tǒng)的所有權(quán)，僅讓私人參與管理。這種方式著重于降低服務(wù)成本。轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)權(quán)則與此相反，是一種完全形式的民營化，私人實體向政府部門付現(xiàn)金獲得國家資產(chǎn)進行經(jīng)營。如果政府在這種民營化中只要創(chuàng)造出一個自由的市場環(huán)境，那么從長遠來看，監(jiān)督和規(guī)則可能更為重要。轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)則介于轉(zhuǎn)讓管理權(quán)與轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)權(quán)之間，以政府的某種權(quán)力轉(zhuǎn)讓某些服務(wù)，通常是建設(shè)或運作某項特殊設(shè)施，這就是所謂的BOT，有時也被稱為“公共工程特許權(quán)”。

1.2 BOT的功能

BOT是一種集融資、建設(shè)、經(jīng)營的轉(zhuǎn)讓為一體的多功能投資方式。（1）融資功能。由私營公司及財團進行融資承包建設(shè)項目時，從融資方式看有匯集自有資金、銀行貸款、出口信貸、銀團聯(lián)合貸款等。（2）建設(shè)功能。BOT建設(shè)項目是一項系統(tǒng)工程。在這個大系統(tǒng)中，既有項目主體、咨詢設(shè)計、工程實施、還有經(jīng)營等組織系統(tǒng)，因此BOT系列投資方式與國際工程承包方式密切聯(lián)系。（3）經(jīng)營功能。項目的經(jīng)營功能是通過政府給予投資項目的特許經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)的。而項目經(jīng)營管理方式涉及到投資合作方式、投資回報方式以及風險承擔問題。因此BOT系列的經(jīng)營又與國際技術(shù)貿(mào)易、補償貿(mào)易、租賃貿(mào)易等相互結(jié)合。（4）轉(zhuǎn)讓功能。其轉(zhuǎn)讓的條件是隨著投資合作方和轉(zhuǎn)讓內(nèi)容的不同而不同，轉(zhuǎn)讓涉及到技術(shù)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和項目移交等多種轉(zhuǎn)讓合同。

1.3 BOT運作方式

一個典型的BOT項目要經(jīng)過以下階段：

第一階段：確定項目。不是所有的項目都適合以BOT的方式進行，因此政府需要選擇并確定哪些項目可采用BOT方式來建設(shè)。有時由于新技術(shù)的采用，存在一定的風險，金融機構(gòu)不愿投入資金，或由于經(jīng)濟效益不佳，除非政府提供一定的補償，私營企業(yè)不愿參與，還有些項目由于當?shù)胤梢?guī)定的原因，只有修訂法律后項目才能實施。因此在此階段，政府的工作就是進行技術(shù)、經(jīng)濟及法律上的可行性研究，確定適合進行BOT方式的建設(shè)項目。

第二階段：招標準備及要約階段。在該階段中，政府準備一些招標和要約文件，提出招標的有關(guān)條件，邀請有興趣參加投資建設(shè)的私人企業(yè)、金融機構(gòu)或財團提出項目建設(shè)經(jīng)營及貸款等方案和建議。

第三階段：承建商投資前評估階段。調(diào)查項目的可行性，準備基礎(chǔ)設(shè)計；與貸款方協(xié)商；組成承攬項目的集團。

第四階段：評價階段。政府對所得到的方案和建議等進行綜合分析、評價，在此基礎(chǔ)上，選擇具有承擔此項工程經(jīng)驗和能力的承建商以及信譽較好的貸款機構(gòu)。

第五階段：談判階段。對項目的各方面條款進行協(xié)商，所有的法律文件都將在此階段形成。

第六階段：執(zhí)行階段。承建商與政府談判，取得貸款方的承諾。

第七階段：經(jīng)營階段。承建商按照與政府簽訂的合同，在規(guī)定期限內(nèi)，對已建成的項目進行經(jīng)營。

第八階段：轉(zhuǎn)讓階段。經(jīng)營期滿以后，承建商將項目的所有權(quán)按合同規(guī)定轉(zhuǎn)讓給政府。（未完待續(xù)）

（作者單位為中國銀行長寧支行）