基礎設施建設民間投融資參與方式（下）

2. TOT模式

2.1 概述

TOT（transfer-operate-transfer，移交——經營——移交）項目融資模式是指：項目擁有者把已經建成或已經投產運營的公共基礎設施項目在一定期限內有償移交給社會投資者經營，經營期內的收入歸社會投資者所有；以公共基礎設施項目在該期限內的現金流量為標的，一次性從社會投資者那里獲得一筆資金，用于償還公共基礎設施項目建設貸款或用于建設新的公共基礎設施項目；特許經營期滿后，社會投資者再把公共基礎設施項目無償移交給政府。參與者主要是政府、TOT模式公司、貸款方、建設機構、經營機構、保險機構、原材料供應機構、用戶及法律服務機構。

2.2 TOT的功能

TOT項目融資模式是一種既不同于傳統的以信用為基礎的融資方式，也不同于一般項目融資方式的新型融資方式。大型交通設施建設項目、能源設施建設項目和礦產資源開發項目正在大范圍地應用TOT模式方式。參與者主要是政府、TOT模式公司、貸款方、建設機構、經營機構、保險機構、原材料供應機構、用戶及法律服務機構。

TOT模式不需要以項目的項目未來可用于償還貸款的現金流量和項目本身的資產為擔保，它不依賴這個項目，而是依賴獲特許經營權的項目在一定時期的收益。對于政府來說，相當于為舊項目墊支了資金進行建設，然后以項目一定期限內的現金流量為標的取得資金墊支下一個項目。TOT模式明顯降低項目風險，尤其是投資者面臨的風險更是大幅降低，引資成功的可能性大大增加了，是一種可行的、實用的引資方式。在TOT模式下，由于積累大量風險的建設階段和試生產階段已經完成，因此對于投資者來說，風險降低幅度是相當大的。因此，一方面，投資者預期收益率會合理下調；另一方面，涉及環節較少，評估、談判等方面的從屬費用也勢必大大降低。從另一角度講，東道主政府在評估、談判等過程中的費用也大幅度下降。引資成本的降低必將有助于項目產品的合理定價。

2.3 TOT運作模式

對于參與項目的雙方而言，按照國際慣例，TOT模式一般要經過如下八個階段來完成。

第一階段：東道主項目發起人設立SPV（special purpose vehicle，SPV）或SPC（special purpose corporation）發起人把完工項目的所有權和新建項目的所有權均轉讓給SPV，以確保有專門機構對兩個項目的管理、轉讓、建設負有全權，并對出現的問題加以協調，SPV通常是政府設立或政府參與設立的具有特許權的機構。

第二階段：資格預審。根據投標者的業績及其經驗和技術水平與財務情況，對有興趣參與投標的投標者進行資格預審，為下一步的邀請投標工作打下基礎。

第三階段：邀請投標。經過確定的項目向通過資格預審的投標者發出投標邀請，并請他們提供詳細的投標文件和相關建議。

第四階段：招標準備。私營、非公共機構、外商投資者等合同商在標書文件的基礎上提交標書。

第五階段：評標和選擇。東道主政府根據項目招標文件中規定的評標標準和評標方法來選擇和確定該項目的最后中標者。SPV等應當對所有投標者及文件包進行分析審查，對投標者進行選優排序，確定最后的中標者后應當發布評標結果。當有關項目的特許經營期限和條件等經過雙方談判確定后，項目主管部門將與中標者簽訂特許權協議。這個過程中，項目主管部門的有關機構將參與其中。

第六階段：中標者組建項目公司。中標者與SPV洽談達成轉讓投產項目在未來一定期限內全部或部分經營權的協議后，成立一個項目公司，并向所在地政府支付資金，所在地政府利用獲得的資金，來進行新項目的建設。在這個過程中，凡是直接或間接參與該項目的參與者相互之間的權利義務關系必須以合同或協議的方式得到最后的確認和固定。

第七階段：項目運營。在正式得到授權后，項目公司根據授權開始對項目進行運營，對項目的運營工作包括對項目設施的經營管理工作和日常維護工作。在特許期內，該項目運營所產生的收入將全部成為項目公司的收益來源。

第八階段：設施移交。最后，當規定的特許運營期限屆滿時，私人投資者通常要將合同設施即項目無償歸還給東道主政府或政府指定的接收機構。東道主政府應得到完整的、可繼續運作的、得到極好維護的項目。東道主政府要請專業的工程咨詢機構對項目做出項目質量、壽命期、技術水平等方面的評價，請專業的財務機構對TOT模式的債務進行評價，請法律機構對TOT模式的法律問題進行評價，等等。所有上述評價滿足相關協議和合同要求后，東道主政府方可接受TOT模式的移交。

3. 3PFI模式

3.1 概述

PFI（Private Finance Initiative） 是目前國際上基礎設施建設的一種新型模式，90年代初在英國產生。它可以實現基礎設施建設項目投資主體的多元化，并在一定程度上克服了傳統基礎設施建設中的高投入、低效率和資源的高消耗弊端。如果能將PFI的運作方式與我國的基礎設施建設進行妥善的結合和靈活的運用，將會促進我國基礎設施建設的發展，拓寬基礎設施建設項目的融資渠道。它的產生背景是政府努力降低在公共項目中的投資支出，鼓勵和擴大私人資本在設計和建造領域進行投資。PFI是指利用私人或者私有機構的資金、人員、設備技術和管理等優勢從事公共項目的開發、建設與經營。在國外，PFI模式的項目一般都是大型基礎設施建設項目。

3.2 PFI的功能

在公共項目PFI模式下，私營企業和私有機構組建的項目公司負責項目的設計、開發、融資和建造，項目竣工后，項目公司把項目出售或租賃給政府及相關部門。這樣政府將項目開發建設過程中所產生的風險轉移給項目公司。PFI模式和通常的公共項目開發建設模式的最大區別在于，在PFI模式下，項目籌集資金的任務亦由參與開發建設項目的有關私人機構承擔。由于通常情況下沒有任何機構和企業能比政府籌集到成本更低的資金，由項目公司所籌集的資金成本較高，這項項目具有很大的風險，所以在PFI項目的運作過程中，政府應為項目公司提供諸多的優惠政策，以減少項目公司所承擔的風險，為了使PFI項目得以順利實施，政府亦應建立一個長期穩定的良好的投資建設環境。PFI模式的設計應體現利益共享、風險共擔的原則，政府和私人機構都從PFI項目中得到收益，運轉正常的PFI項目，項目公司會從投資中獲得豐富的投資報酬，這也是吸引私人機構從事PFI項目的主要原因。PFI模式對政府的好處主要在于，政府在項目的建設過程中不需要投資，在項目完工后集中投資或轉化為分期支付費用，這顯然解決了政府主管部門的資金短缺問題，同時提高了基礎設施項目的建設效率。

3.3 PFI運作模式

PFI模式賦予由私營部門組成的特別目的公司（special purpose company/ special purpose vehicle，SPC/SPV）公共工程項目的特許開發權，允許私營部門針對項目所需成本進行融資，并在規定的特許期通過公共部門的分期支付償還該成本。SPC承擔部分政府公共物品的生產或提供公共服務，集項目的設計、建設、融資、運營于一體。政府基于公共服務改革項目效率、公平和責任的原則對PFI項目進行評估。由于PFI模式創新性的結構和過程設計、公共服務分配、公私部門之間最優的風險分擔機制，使其成為政府認可的物有所值的政府采購模式之一。

五.各類融資模式的比較

一、按照投資收益選擇融資模式

根據投資收益的多少，基本建設項目可分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目。首先，經營性項目是指能產生經營利潤的基本建設項目，如鐵路、公路等城市交通建設可通過收取票價等方式獲取收益。此類項目融資可通過市場進行資源配置，直接轉向資本市場，通過資本證券化進行資金融通，擴大融資規模和融資渠道。其次，準經營性項目是指有收費機制和現金流入，但無經營利潤或利潤較低的基本建設項目，包括電網工程、水利建設、保障性住房等項目，應結合政府直接融資和社會間接融資，比如應用BOT模式，并輔以適當的政府補貼和政策優惠措施，確保項目建設的順利進行。最后，非經營性項目是指沒有收費機制和現金流入，主要產生社會和環境效益的基本建設項目，如農村道路建設。此類項目類似于純公共產品，主要依靠政府直接投入資金。

二、按照公共程度和公共性質選擇融資模式

按照公共程度和公共性質，基本建設項目可分為政府主導型項目、政企合作型項目和市場主導型項目。政府主導型項目是指關系國計民生、國家安全的重要工程項目，比如軍工、電網、水利建設等，必須由政府掌握絕對控制力，故而其融資也以政府直接投入資金為主，在不影響項目公共性質的前提下可適度引入民間投資，擴大融資規模。政企合作型項目和市場主導型項目是指不具壟斷性質的基本建設項目，可選擇政府直接融資和市場間接融資相結合，或者完全由市場進行融資的方式。

三、加強基本建設融資的市場化

市場化是各國基本建設項目融資的必然趨勢。隨著我國金融市場以及各種配套性制度的日益成熟，基本建設的主要融資方式必然將轉向資本市場。資本市場融資具有融資規模大、融資成本低、融資渠道多樣等優點，因此在基本建設融資模式的選擇上，符合市場融資要求的基本建設項目應盡可能采用資本市場融資。當然，作為提供公共產品的基本建設，政府的作用是不容忽視的，但與過去的大包大攬不同，多元化融資下政府應以規范市場化環境為主，減少直接干預行為。

六.項目融資的案例介紹

上海外環隧道工程是上海外環線北環中的一個重要節點工程。是當前我國建設規模最大的沉埋管隧道，其規模居世界第二。該工程位于吳淞公園附近，越江處的江面寬度約800米，全長約2880米。整個工程靜態總投資為17.34億元，計劃于2003年底前通車，2002年5月底已完成投資11.11億元，占項目總投資額的64%。上海愛建信托投資有限責任公司以資本金形式投資于上海外環隧道建設發展有限公司，用于上海外環隧道建設項目的建設與營運。信托計劃資金的出資以受讓外環隧道項目公司原有股東出資和追加出資的方式進行。信托計劃的規模和總量為信托合同不超過200份（包括200份），人民幣5.5億元，信托計劃期限為3年。與此同時，外環隧道項目公司從運營期開始每年可得到與上海市人民政府約定的按項目投資余額9.8%的補貼，該補貼率與長期貸款利率變化同步調整。

該融資項目在短短一周的時間內就成功融資5.5個億。在這一過程中，地方政府與信托機構緊密合作。在上海外環隧道項目上，政府補貼的比例是總投資額的9.8%，補貼年限是25年，之后項目將移交給政府。實際上這是一種與BOT相似的融資方式。最終體現了政府、企業和投資者三者多贏的局面。

七.總結

項目融資是民間資本參與基礎設施投資的重要融資手段。項目融資是利用項目本身的資產價值和現金流量安排有限追索貸款，這為超過項目投資者自身投資能力的大型項目提供了融資便利。由于在項目融資過程中政府可以通過提供特許經營、市場保障等優惠條件來組織融資，從而保證了項目相對穩定的收益水平，降低了項目的投資風險，更有利于吸引國內私人資本的參與。通過項目融資，特別是BOT項目融資方式，不僅能吸引民間資本，還可以改善和提高項目的管理水平。這是單純借貸難以實現的。

基礎設施的巨大需求對投融資提出了更高的要求，也為基礎設施投融資模式創新提供了廣闊的空間。創新是社會發展、經濟增長的原動力，只有通過投融資模式創新，逐步建立城市基礎設施領域的多元化、多層次投融資體制，才能從根本上解決我國基礎設施投融資領域長期以來的投資不足問題。

（作者單位為中國銀行長寧支行，指導老師：盛振洲）