基于宏觀中觀微觀規劃視角的統籌城鄉發展探討

摘要：基于現行城鄉一體化的愿景規劃， 針對城鄉協調發展促進作用有限的現狀，從宏觀層面落實主體功能區規劃、中觀層面完善城鎮體系規劃、微觀層面推進村鎮布局規劃三方面提出統籌城鄉發展規劃的空間推進層次及應對舉措。

關鍵詞：統籌城鄉；規劃；主體功能區；城鎮體系；村鎮布局

中圖分類號：TU98；F291.3 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）18-4529-04

自黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”以來，我國開啟了以城鄉一體化推倒城鄉“二元墻”的歷史進程。在以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線的“十二五”時期，統籌城鄉發展是城市與農村全面、協調、可持續發展的體現，城鄉一體化也是轉變經濟發展方式、實現又好又快發展的載體與潛力所在。規劃是對未來發展的謀劃與部署，規劃能夠科學有效地引導未來的發展，須具備規劃對象明確、理念先進、體系健全、功能清晰的特征[1]。從規劃的視角探討統籌城鄉發展，需要明確規劃的理念符合科學發展觀要求，規劃推進的層次和體系應健全，規劃的目標及對城鄉協調發展的貢獻應清晰。但是，目前對統籌城鄉規劃的研究多為一體化目標的愿景描述，如通過產業布局、基礎設施、人口分布、資源開發、環境保護等一體化規劃促進城鄉融合發展。從城鄉發展的空間層次來看，實現城鄉統籌發展需要宏觀、中觀、微觀不同層面的規劃彼此銜接互補，才能在發展起點上明確城鄉各自的主體功能與發展定位；在城鄉傳導機制上依托載體發揮工業對農業的支持和反哺作用、城市對農村的輻射和帶動作用；在城鄉薄弱環節的村鎮地域上強化規劃引導，實現資源配置最優與空間利用最大化的目標，來推進城鄉協調發展。

1 宏觀層面——落實主體功能區規劃

國家“十一五”規劃中提到“各地區要根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構”。主體功能區理念是基于我國空間開發秩序失衡、各地快速推進工業化和城鎮化帶來的資源環境矛盾日益突出的背景下提出的，被視為填補我國空間規劃空白的重要內容[2]，對指導城鄉協調發展具有基礎性規范作用。

1.1 主體功能區戰略促進城鄉協調發展

主體功能區的提出在理論上豐富了區域經濟發展理論，創新了區域經濟管理理論，完善了區域規劃體系，實踐中促進了區域的合理分工與協調發展，推動經濟發展方式的轉變，有利于政府對區域分類指導和調控。盡管主體功能區規劃的推進實施有各種阻力，但“十二五”規劃進一步明確要實施主體功能區戰略，相比于“十一五”規劃依據開發強度劃分的四類功能區，“十二五”規劃更加具體和形象，依據區域形態劃分為城市化地區、農產品主產區和生態功能區三類。作為空間規劃的主體功能區戰略，看似與統籌城鄉發展關聯性不大，實際上，落實主體功能區對城市與農村兩大類地域系統明確各自定位，形成差異化發展模式具有促進作用。目前城鄉協作關系過度強調城市與農村的生產職能和商品交換，而對廣大農村地區（包括農產品主產區、林區、牧區）所擁有的生態環境職能和優勢卻未賦予價值內涵與量化補償，抹殺了這些地區的生態環境優勢，強化了城市在要素集聚與生產交換方面的優勢，卻弱化了廣大農村作為比較優勢的生態環境優勢，使農村在城鄉關系中處于被動、弱勢地位。而主體功能區規劃的落實及配套生態補償機制的建立，有利于不同區域明確主體功能定位，采取差異化的發展戰略形成布局合理、形態各異、功能互補的空間格局，是保障城市與農村兩類異質單元得以可持續協調發展的必由之路，從而改變某些地區城市化進程中形成的“城市像農村、農村像城市”的怪相。

1.2 各類主體功能區推進策略

省域層面在統籌城鄉發展進程中，應把主體功能區規劃作為一種基礎性戰略規劃，在國家和省域兩級功能區劃分的基礎上，在各市、縣域亦可借鑒區劃思想實行功能分區，如廣州增城市等就是通過主體功能區劃分來實現縣域經濟科學發展。對開發密度較高的區域實行優化開發，重點發展服務業等高端產業，引導一般產業向城市外圍轉移，通過產業轉移、功能輻射帶動周邊地區發展，從而實現城鄉協調發展；對承載能力較強的區域實行重點開發，使之成為工業化、城鎮化的主要空間載體，提高綜合承載能力，集聚更多農村富余人口，為統籌城鄉發展、發展現代農業減輕人口壓力；對擔負一定生態職能的區域實行限制開發，發展符合地方承載容量的特色產業，并逐步引導超載人口轉移到重點開發地區。這類地區切不可盲目追求工業化和城鎮化而破壞生態環境，因為開發地區的生態破壞會影響到更大范圍乃至全國的生態安全和糧食安全，尤其對該區域的農村和農民而言，更是失去了未來發展的基礎和保障；對各類自然保護區實施嚴格禁止開發的保護策略，控制人為因素的干擾與破壞。

2 中觀層面——完善城鎮體系規劃

城鎮體系是區域經濟組織的地域載體，由大、中、小城市和村鎮組成，城鎮體系結構包括職能結構和等級規模結構兩方面。按照系統論的觀點，結構決定功能，城鎮體系結構的優劣直接決定了城鎮體系組織生產要素的效率與效益[3]。而統籌城鄉發展中的兩大地域單元——城市和農村，正是處于城鎮體系的兩端，實現城市帶動農村的目標，需要在城鎮體系規劃上明晰職能結構和等級規模結構，即明確職能分工以實現功能互補和交錯發展，健全等級規模體系以實現功能的傳導和輻射。

2.1 城鎮職能結構

城鎮職能結構是城鎮體系中不同層級城鎮所承擔的職能及彼此的協作關系。目前我國中西部城鄉差距較大的省域，城鎮體系職能結構上存在功能定位模糊、同質化競爭加劇以及區域剝奪問題[4]。具體表現為城市過度依賴第二產業發展的拉動，且第二產業對農業的拉動有限，第三產業滯后，中小城市和小城鎮缺乏立足各自區情的特色產業，大城市集聚過多資金、技術、人才等要素而對中小城市及村鎮擴散輻射不夠。

鑒于城鎮職能結構在城鄉關聯、協同發展上的作用與地位，統籌城鄉發展規劃在中觀層面應著眼于城鎮職能結構的完善以提高其對城鄉協調發展的貢獻。在職能結構規劃上應按照各城市之間在產業鏈條的不同環節發揮各自的比較優勢，實現分工協作在產業鏈上的契合[5]。如圖1 所示，中心城市在產業鏈條的兩端從事高附加值的行業，如上游的總部經濟、研發設計、人力資源培訓和下游的物流、營銷、結算、售后服務等；外圍小城鎮與中心城市形成互補，從事中間環節的加工制造、組裝等環節；中小城市作為二者之間的過渡，承擔相應的產業分工，以此促進區域內城鄉地域分工網絡的形成。同時，廣大的縣域與農村需要立足區情，挖掘自身擁有的比較優勢且和本地農業關聯密切的加工業、特色產業，以提升農業產業化水平和農民收入，實現就地城鎮化。

2.2 城鎮等級規模結構

城鎮等級規模結構是城鎮體系中不同等級規模城鎮的數量及比例關系。城鎮等級規模結構表征城鎮體系的發育程度，也反映城鄉關聯及協調發展水平。合理的城鎮等級規模結構表現為不同等級城鎮的數量合理及匹配科學，可以發揮各自的規模與職能優勢，對集聚產業、承載人口、促進城鄉關聯發展具有正向促進作用。我國各省域的城鎮等級規模結構表現為中西部省域呈現首位分布的特征，首位城市壟斷性強，等級序列存在中間斷層，制約了城鎮功能的傳導與輻射。而城鄉發展一體化程度較高的東部發達省域的等級規模體系較為健全，依托中心城市、大中小城市、小城鎮構建的等級體系發揮聯系城鄉的載體與紐帶作用，生產要素在不同等級城鎮之間得到高效配置，城鎮規模和功能在動態升級中得到提升，從而實現城市與農村的一體化發展。

本研究用城市經濟首位度和城鄉發展差距來衡量城鎮等級規模體系。城市經濟首位度是衡量區域城鎮體系的一個指標，是指區域中第一位城市規模與第二位城市規模之比，城市規模可以用城市經濟總量來體現。城鄉發展差距用城鎮人均可支配收入與農民純收入的比值來測度。以2010年數據為例，對中國主要省份城市經濟首位度和城鄉收入差距進行對比。由比較結果（表1）可以看出，中西部省域城鎮體系發育程度整體滯后于東部，多數省域仍處于單中心增長階段，城市經濟首位度普遍較高，大于首位度的合理取值區間1.5～2.0。東部省域城鎮體系發育程度較高，省域內部不再依賴單增長極帶動區域發展，呈現雙核心或多極化增長，城鄉發展的網絡化組織體系日益健全完善。

因此，發揮城鎮等級體系組織區域經濟運行及城鄉關聯的職能，省域層面必須兼顧各城市規模的壯大與全省合理的梯度層級，避免出現城鎮體系的中間斷層導致孤島效應，制約城鎮職能的擴散與城鄉分工的協作。需要在全省范圍內規劃省域主中心、省域副中心、區域性中心等不同層級的中心城市，發揮各自在不同空間尺度與地域范圍的組織、引領作用。并且需要培育縣域在統籌城鄉關系中的核心作用，使縣域成為連接農副產品“進城”、工業產品和服務產品“下鄉”的橋梁紐帶，依托縣域經濟實力的壯大和城鎮設施的改善，拉動農村富余勞動力實現就地轉移，以最小的社會成本完成城鎮化。

3 微觀層面——推進村鎮布局規劃

村鎮作為城鎮體系的一個組成部分，理應包括在城鎮體系規劃范疇之中。但以往我國的城鎮規劃只涉及城市，對廣大村鎮而言是空白。隨著《城鄉規劃法》的實施及社會主義新農村建設的推進，村鎮規劃在新農村建設、統籌城鄉發展中的作用日益受到重視。而規劃的本質特征是前瞻性、科學性，尊重地域文化差異、產業發展規律、人居環境科學來編制村鎮規劃，是實現村鎮協調、可持續發展的前提。并且，當前各區域新農村建設中受資金匱乏制約，均采用“示范點”帶動，以點帶面發揮引領、示范效應，而村鎮規劃正是充分利用有效投入、防止盲目大拆大建、重復建設和二次改造所造成的浪費，因為規劃的節約是最大的節約，規劃的浪費是最大的浪費，尤其示范點的選擇與規劃應充分體現適用性和推廣性，即兼顧點的選擇與面的推廣。

縱觀國內統籌城鄉先行地區，一條共同的經驗就是依托“三個集中”推進城鄉協調發展步伐，即工業向園區集中、農民向新型社區集中、土地向規模經營集中。而推進“三個集中”都需要規劃先行，發揮規劃在引導要素流向、集中和承載產業、人口方面的先導作用。著眼于統籌城鄉發展的目標導向，在村鎮規劃中重點要解決三方面問題，即村鎮發展的戰略定位、村鎮的等級規模、土地資源的集約利用。

3.1 村鎮發展定位

村鎮的戰略定位應秉承“生活、生產、生態”的原則，既要提煉彰顯村鎮的比較優勢，又要順應未來村鎮發展的趨勢與潮流。村鎮應在地級市框架下構建各展所長、特色突出、差異化定位、錯位發展的空間格局。具有農業基礎的村鎮應壯大農業的規模優勢，發展農產品精深加工，延長產業鏈條，將提高的附加值來增加農民收入。一些資源型小城鎮，應在不破壞自然生態的前提下適度開發，以資源型產業起步走新型工業化道路，豐富產業部門體系，避免過度依賴資源型產業支撐增長。具有良好生態環境的村鎮可以規劃發展鄉村生態旅游、文化旅游，發揮旅游業的強關聯帶動效應來促進村鎮的服務業發展，提升城鎮化水平。

3.2 村鎮等級體系

村鎮的等級規模定位是基于村鎮的資源環境承載能力和在區域城鎮體系中的地位來確定。在引導農民向新型社區集中的過程中，需要有計劃有步驟地形成縣域中心城區—小城區—特色鎮—新型社區—自然村落的等級體系。因此，立足村鎮自然本底條件、服從區域城鎮等級體系分工、合理確定各村鎮的發展規模和承載人口、產業容量，確定對具有文化遺產性質的村落進行保護，并保證農民建房的選址安全。在此基礎上，規劃建設基礎設施和公共服務，從而避免基礎設施和公共服務在村鎮間的低效配置和浪費的弊端。

3.3 村鎮土地資源

土地資源的集約利用既是提高農村生產要素配置效率和實現農村要素收益的途徑，也是保障城鄉發展格局維護國家糧食安全的戰略需要。在村鎮規劃中實現土地資源的集約利用，即要求管住總量、用好增量、盤活存量、提高質量，從而實現節約集約利用土地。尤其對項目用地要嚴格批前審查，根據其行業、產業發展及投資強度等進行嚴格的項目預審，以確定合理的供地規模，并根據項目建設進度實施分批供地，同時對農村宅基地進行整理歸并，避免“空心村”蔓延，防止土地粗放利用。

在通過村鎮規劃引導“三個集中”進程中，應吸聚工業向園區集中，優化產業規劃布局，加大基礎設施投資和建設力度，加快培育和扶持主業突出、配套完善的產業集群，完善產業鏈條以發揮集聚效應，形成“塊狀經濟”來提高規模效益。實施重點鎮優先發展戰略，選擇一批有條件的區域中心鎮，通過政策傾斜和多方支持，促使其轉變為現代小城市，提升人口吸納能力。同時，適應農民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農村新型社區建設，完善基礎設施和公共服務配套。嚴格遵循“依法、自愿、有償”原則，推動土地流轉，積極策劃包裝項目帶動發展，通過土地流轉，發展壯大合作組織、種養大戶、家庭農場、龍頭企業等現代市場主體，通過他們引領農民致富。

參考文獻：

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