探析食品安全的監管及措施

摘要：隨著經濟社會的發展，民眾生活水平的提高，人民越來越追求生活的品質，而食品安全問題是最大的民生問題。食品安全問題由于它頻繁的暴光率成為了人們熱議的話題，在兩會期間是很多代表激烈討論的問題。食品安全使得政府鬧心，民眾憂心。而食品安全的監管一直是一個熱點和難點，該文就從食品安全的監管存在的問題入手，通過自己的分析，從社會管理的角度提出本人的一些思考。

關鍵詞：食品安全 監管 管理手段

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2013）05（b）-0190-02

近年來，越來越多的食品安全問題頻頻見諸報端、網絡，食品安全已與房價、物價成為老百姓共同關注的三大熱點話題。黨的十八大報告中強調要“改革和完善食品藥品安全監管體制機制”，就是一定要在食品安全的機制體制上下功夫，作好食品安全的社會管理。

1 我國食品安全監管存在的問題

食品安全監管的概念是：國家職能部門對食品生產、流通企業的食品安全行使監督、管理的職能。具體是負責食品生產加工、流通環節食品安全的日常監管；實施生產許可、強制檢驗等食品質量安全市場準入制度；查處生產、制造不合格食品及其它質量違法行為。從20世紀50年代起，我國開始把食品安全納入法制化管理軌道。由單獨的衛生部門制定或與有關的部門聯合制定規章和食品衛生標準進行專項管理，逐步過渡到制定專門的法律。1964年國務院頒布了《食品衛生管理試行條例》，到1982年全國人大委員會通過了《中華人民共和國食品衛生法（試行）》。到1995年的10月底通過了《中華人民共和國食品衛生法》。2009年2月底，通過了《食品衛生法》。

我國現有衛生監督員及專業技術人員約20萬人，基本保證了食品衛生監督工作的順利開展。衛生檢測合格率由1995年的83.01%上升到2003年的90.45%，食品中毒發生數量和中毒人數總體呈下降趨勢。但是，食品問題仍比較突出。最近幾年的重大的食品安全事故如“金華火腿”的敵敵畏事件、安徽阜陽劣質奶粉事件、蘇丹紅事件、孔雀石綠事件、多寶魚事件、三鹿嬰幼兒奶粉事件、瘦肉精事件等等，可以看出我國目前的的食品安全形式依然嚴峻，監管方面顯得心有余，力不足。尤其是三鹿奶粉事件的全面爆發，直接暴露出了法律監管的空白。究其深層原因是因為監管的體制機制尚不完善。主要表現在：

（1）食品安全法律、法規體系不完善，食品安全標準不統一、不完備；對食品安全性評估的科學性有待提高；食品檢驗機構不夠規范，責任不夠明確，實行免檢制度形成重大食品安全隱患；食品安全信息不透明，公布不規范，既難以及時查處食品安全事故，又難以把握食品安全的整體狀況。

近年來有關食品的法律法規增加了不少，我國現在涉及到食品安全的法律有11部，行政法規有15部，還有不少的地方性法規和章程。比如《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國食品安全實施條例》、《乳制品質量安全監管條例》、《食品生產許可證管理辦法》等等，但距離食品安全管理的要求還有很大差距，在一些食品的監管上仍然留有漏洞、空白。食品安全標準很難統一，因為目前統一的食品安全標準和檢驗規范還沒有出臺，導致目前食品監督抽查混亂情況比較嚴重，需要建立一個統一的食品抽檢程序，確定統一的食品檢測機構，執行統一的食品安全監測標準，明確統一的食品信息發布機構。而免檢制度，存在很大的安全隱患。有些企業會在增取獲得免檢資格前，把精力花在提高產品質量上，加強投入，改進工藝，甚至公關。而一旦取得了資格，就不再重視產品質量，甚至降低檢驗成本，把前面的投入想辦法補償回來。就在最近國家質檢總局發出公告，鑒于三鹿奶粉事件發生了重大的食品安全事故，而個別企業生產的個別批次的嬰幼兒奶粉抽檢出不同含量的三聚氰胺，考慮到食品的特殊性和導致食品安全因素的復雜性，為了進一步加大對食品企業的監管力度，確保食品安全，切實維護消費者的利益，研究決定，實行對食品類企業停止了免檢。食品屬于經驗商品，在消費者、生產者和監管者中存在信息不對稱。因為單個消費者不可能全面掌握有關食品質量方面的信息，于是一些企業就用假冒偽劣來欺哄消費者，達到牟取私利的目的。當一些企業這樣做的時候，其他企業如果還按照原來的正規的操作，就會使得自己的產品比非法企業的成本高，這樣以來在競爭中反而處于劣勢，而那些制造假冒偽劣的企業卻贏得了先機。在信息不對稱情況下，這種現象很普遍，因此信息的公開可透明就很關鍵。但是目前信息方面既不不透明，公布又不規范，既難以及時查處食品安全事故，又難以把握食品安全的整體狀況。

（2）規范引導食品生產經營者重質量、重安全缺乏一系列有效保障食品安全的重要制度和機制。食品生產經營者作為食品安全第一責任人的責任不明確，監督不嚴格。違法生產經營成本很低，對違法行為的出發力度不夠，縱容了違法企業的以身試法。

在市場經濟條件下，企業或是食品生產經營者多數為了追求利潤，而不顧質量的好壞、食品的安全問題。比如“金華火腿事件”，老板為了牟取暴利，未曾想到會招來大批蒼蠅，而在用敵敵畏來消滅蒼蠅的時候，敵敵畏也進入了火腿。但是老板不管這些，為了賺錢，帶劇毒的食品也敢銷售。食品安全法中有一個新的亮點，就是把企業，也就是食品生產經營者作為食品安全的第一責任人。而食品安全的第一責任人，應該要講誠信，離開了誠信，企業在做食品的時候就沒有道德的底線。而做食品其就是在做良心，沒有了良心的前提下，來談技術、資本就是沒有意義的。近年來，食品安全事件之所以層出不窮、屢禁不止，一個很重要的原因就是違法者的違法成本太低。監管部門對于一些企業的違法行為，只是象征性的罰點款，根本引不起企業的重視。一些企業對于執法罰款，戲謔的稱之為花錢消災。這樣的管理力度無異于隔靴搔癢，起不到根本上解決問題的作用。加之如果監管部門對違法事件明察暗放，或者互踢皮球，或者“捂蓋子”企圖息事寧人，都不利于食品行業的健康長遠發展。

（3）食品安全監管體制存在不少缺陷和漏洞；監管部門存在監管不到位、執法不嚴格的現象；個監管部門之間存在職責交叉、重復執法、則權不明的問題，甚至出現監管空白，食品安全有很的的隱患。

（4）由于我國食品安全采用的是分段監管的體制，使得監管中存在有很多弊端。分段監管中存在每一段都有多個部門來監管的矛盾。比如在食品的生產環節，必須要有工商發營業執照，還需要質檢部門來檢驗產品是否合格，所以在生產環節的監管是既有工商又有質檢。餐飲服務的監管既有工商，又有食藥，都涉及到兩個以上的部門。還有的在生產加工與流通兼營的情況下，前店后廠、超市里買饅頭、小飯館里銷售煙酒飲料等，都涉及到兩個以上的部門在監管。在這種情況下，監管部門之間的協調配合，甚至委托監管都需要謹慎，需要既有分工，又有合作。但是多部門監管在這個時候弊端就表現出來了，由于部門與部門之間溝通、協調、配合是比較差的，很容易引發食品安全事故。老百姓形象的說這種監管是“鐵路警察，各管一段”。一條完整的食物鏈分成若干個環節，由不同的監管部門來負責，就會出現要么監管不到位或者執法不嚴格，要么銜接不好，互相配合不好，出現重復執法或者則權不明，甚至是監管空白。“三鹿奶粉事件”就是一個典型，一個由多個部門來監管的食品，到最后卻發現找不到負責奶站的監管部門，這個問題暴露了一個很大的監管空白，留下了嚴重的食品安全隱患。

（5）監管資源分散、監管能力不強。

我國的食品安全的現狀是：截至2012年10月，我過的食品加工單位有44.8萬家，而登記注冊的食品經營單位有323家，有證的餐飲單位約有210萬家，食品工業化程度很低，登記在冊的10人以下食品小企業的就占到總數的80%。還包括一些季節性的食品攤點，特別是與節日有關的食品，比如元宵節的湯圓、端午節的粽子、中秋節的月餅市場等等無序而混亂。而無證照的小作坊、小餐飲、小攤販更是不計其數。特別是在種植養殖環節還依靠的是2億多農民的分散經營。這些數字旨在說明我國食品業的多、小、散、亂、差。面對這種狀態，食品安全的監管就顯得那么的力不從心，監管資源嚴重不足。而目前的監管只是政府一家單打獨斗，承擔無限責任的政府，監管資源很是有限。

食品安全是屬于社會管理范疇的問題，所以要解決食品安全問題，應該在社會管理的角度下來看食品安全問題。

2 社會管理視角下加強食品安全的監管

在十八大報告中就食品安全問題，提出要加大食品安全的監管機制體制。溫家寶總理在政府工作報告中也提出要：“完善食品安全監管體制機制，健全法制，嚴格標準，完善檢測評估、檢驗檢測體系，強化地方政府監管責任，加強監管執法，全面提高食品安全保障水平。”

（1）從傳統的管理向“治理”轉變

在管理的主體上，要從重政府作用，輕多方參與向政府主導型的社會治理轉變。要改變政府在社會管理中的大包大攬現象，解決好政府越位、錯位和缺位的問題。一方面，我們要發揮行業協會的作用，行業協會是企業和政府之間的一座橋梁，應該積極發揮這個橋梁的作用。另一方面，要提升社會監督水平，政府應穩妥、準確發布食品安全信息，保障公眾對食品安全的知情權。同時，建立健全輿情檢測機制，暢通投訴舉報渠道。基層可選聘一批有一定影響力的公眾人士，作為食品安全的特邀監督員，形成一種食品安全社會共治共享的氛圍。

（2）從政出多門向統一高效轉變

在保持現有體制的前提下，創新食品安全監管工作機制。我國目前的監管主要是以“分”為主，分品種、分部門、分環節、分階段，留下了很多弊端，因此應該增強“統”的力量。在食品安全法第四條、第五條規定，國務院設立食品安全委員會，指導、協調全國的食品安全工作；而地方政府應該履行的八個職責是“統一、領導、組織、協調”。首先是動態協調機制。縣級以上地方政府建議設立食品安全委員會，并明確辦事機構。同時，完善例會工作協商、定期信息通報發布、案件舉報與協查責任追究等制度，將傳統科層式的工作流程轉換為扁平化的政策協調，有效解決政出多門、職責不清和相互推諉的分段監管弊端。二是全程監管機制。食品產業鏈和產品生命周期長，涉及環節多，任何一個環節出了問題，都會影響上下游的食品安全，存在“短板效應”。因此，我們要借鑒發達國家“從農田到餐桌”的全流程監管，特別是加快食品安全綜合執法隊伍建設，實現各個環節的無縫連接。三是區域聯防機制。食品安全風險具有跨地域流動性，2004年的“大頭娃娃”事件就具有該特征。由于當時的分段監管調節失靈了。監管部門多了，就存在都有責任又都沒有責任，界限劃不清晰。這種情況下就可通過區域聯防機制解決監管邊界不清的問題。

（3）從重管控向重協調轉變

食品安全不僅是社會管理的重點工作，也是政府市場監管和公共服務職能的重要內容。新公共治理理論提出當代政府的核心職能是服務而不是管控。因此，在食品安全監管中要堅持以人為本，服務優先，寓管理于服務之中。一是加大基層食品安全管理和服務的力度。基層是食品安全的重災區，也是食品安全監管的薄弱環節。因此必須走城鄉基層為重點，以城鄉社區為載體，以居民需求為導向，整合各類資源。二是加大企業食品安全引導和服務力度。加大“農超對接”等政策實施力度，將經濟發展與安全監管的目標有機統一起來。

（4）從重事后處置、輕源頭治理向重源頭治理轉變

在食品安全的管理環節上，要改變原來總是事后啟動應急預案的被動局面，未雨綢繆，把危險消滅在萌芽狀態。一要抓排查，全面做好食品安全風險源普查工作，經常性、滾動性地開展風險排查，并及時將評估結果向社會公布。排查的時候要深入、全面。二要抓資源分配，可以根據風險等級對食品生產經營者進行分層次管理，使監管資源與風險等級匹配，將有限的資源集中到風險高發的環節和領域。比如一些地方就根據風險等級對食品企業分為嚴加監管、重點監管、常規監管和一般監管四個等級，這樣以來，就可以根據等級的不同，配備相應的監管資源。三要抓溝通，加強與公眾風險溝通并合理引導輿論監督。

（5）從重行政手段向多種手段綜合運用轉變

在管理的手段上，要從重行政輕法律道德等手段向多種手段的綜合運用轉變。在食品安全管理中，除了運用行政手段進行管理的同時，要更多的運用法律法規、經濟調節、道德約束、心里疏導，輿論引導等手段，充分的發揮黨的政治優勢，規范社會行為，調節利益關系，減少社會問題，化解社會矛盾。在對出現重大的食品安全事故的處罰上，要加大力度，增加違法犯罪的成本。我國目前對于食品的處罰是“假一陪十”，這對于一些企業來說，根本引不起企業的重視，那么處罰可以學學西方國家的“天價”罰單，一個很典型的案例發生在美國，“一杯價值百萬元的咖啡”，這是一個由于咖啡溫度過高燙傷當事人，最后司法判決結果是出售咖啡的麥當勞公司給當事人賠償了186萬美元的巨額經濟賠償。我想這樣的處罰力度還有那個企業還敢觸碰法律的這根紅線。我們說管理是手段，不是目的。要實現食品安全形式的根本好轉，單單憑借法制的約束是不夠的。道德的約束是一雙看不見的手，因為做食品就是做良心。我們應該加大宣傳，做一些公益性的節目，樹立一些先進的食品安全典型。同時輿論的監督作用也是不容忽視的。尤其是媒體，很多食品安全事故都是通過媒體暴光，才使得我們民眾了解了更多的食品問題，遠離不安全因素。

食品安全問題任重而道遠，對于監管也在摸索中前進，希望我們全社會都能做到人人關心食品安全，人人維護食品安全，那么在不久的將來，我們的食品一定會是一個安全、衛生的、讓人放心食用的食品。