底特律破產(chǎn)對中國城鎮(zhèn)化的借鑒意義

在美國，城鎮(zhèn)宣布破產(chǎn)是司空見慣的現(xiàn)象，底特律破產(chǎn)不過是刷新了城市破產(chǎn)的規(guī)模。我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，底特律破產(chǎn)提供了可供借鑒的經(jīng)驗與教訓(xùn)，具有很大的警示意義。

美國城鎮(zhèn)破產(chǎn)瀕發(fā)的原因

美國常常出現(xiàn)城市申請破產(chǎn)現(xiàn)象，與美國獨特的城鎮(zhèn)制度設(shè)計和破產(chǎn)制度密切相關(guān)。美國法律規(guī)定，當(dāng)城市收不抵債，政府與債權(quán)人談判破裂，無法平衡預(yù)算缺口時，可以申請破產(chǎn)保護；除自然災(zāi)害原因外，聯(lián)邦政府不得對州和地方政府實施資金救援；政府破產(chǎn)不同于企業(yè)破產(chǎn)，只是財政的破產(chǎn)，而不是政府職能的破產(chǎn)；申請破產(chǎn)不是實行債務(wù)清算，而是讓陷入債務(wù)危機的城鎮(zhèn)進行債務(wù)重組，如減少公務(wù)員，壓縮開支，延長還債期限等。同時，美國地方政府的財政具有獨立性，其債權(quán)基本上由機構(gòu)投資者擁有，債務(wù)違約和重組不會對所屬州或區(qū)域內(nèi)其他城鎮(zhèn)以及老百姓造成很大的影響。所以，美國常常出現(xiàn)城市申請破產(chǎn)現(xiàn)象。底特律由于債務(wù)非常龐大，已欠下180多億美元的長期債務(wù)和數(shù)十億美元的短期債務(wù)，而且城市規(guī)模大，也就成為美國最大的城市破產(chǎn)案。

城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村人口和其他外來人口不斷集聚的過程。城市的興衰首先表現(xiàn)為人口的持續(xù)增減上。美國的城市化也遵循了鄉(xiāng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)律。美國實行自由生育政策和國內(nèi)人口自由遷移制度，公民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等制度都是獨立安排的，和戶籍沒有必然的聯(lián)系。這使得美國的人口流動性很大，成為世界上人口流動最頻繁的國家。美國人口普查局報告顯示，2006至2010年間，美國人口遷移率達(dá)到35%。在人口流動過程中，鄉(xiāng)村人口可以不分種族、以一種自發(fā)和自由的狀態(tài)流向城市，完成職業(yè)和身份的轉(zhuǎn)變。城市因此能夠依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速集聚人口，同時也容易因各種原因出現(xiàn)人口大量流失，影響城市可持續(xù)發(fā)展，如產(chǎn)業(yè)衰退與轉(zhuǎn)移、勞動力文化素質(zhì)偏低、種族騷亂等。這些為美國城市破產(chǎn)提供了現(xiàn)實可能性。

多樣性是城市持續(xù)發(fā)展的保障

城市發(fā)展的內(nèi)在動力在于，產(chǎn)業(yè)和人口的集聚能夠“放大”生產(chǎn)要素的作用。這種集聚效應(yīng)分馬歇爾效應(yīng)和雅各布斯效應(yīng)兩種。前者指專業(yè)化集聚帶來規(guī)模經(jīng)濟，由此形成地方化經(jīng)濟；后者指多樣性集聚帶來知識溢出與共享，由此形成城市化經(jīng)濟。多樣性意味著城市每一個成員都能獲得生存權(quán)，對城市系統(tǒng)的穩(wěn)定和演化產(chǎn)生積極的作用，因而成為城市持續(xù)發(fā)展的保障。底特律在發(fā)展過程中，既沒有遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展和調(diào)整的規(guī)律，也違背了城市多樣性發(fā)展的要求，也就難逃破產(chǎn)的命運。

底特律是依靠汽車工業(yè)發(fā)展起來的，曾牢牢主宰了美國的汽車市場?！笆澜缙嚬I(yè)之都”美譽也揭示出其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的單一性。長期以來，除傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)外，底特律基本沒有發(fā)展IT、生物等新興產(chǎn)業(yè)。由于缺乏多元的產(chǎn)業(yè)支撐，難以聚集多樣的產(chǎn)業(yè)和人口及多樣的文化，底特律也就失去了應(yīng)有的城市多樣性。隨著其他國家低成本、高效率汽車制造業(yè)的迅速發(fā)展，以及金融危機的沉重打擊，通用、福特、戴姆勒-克萊斯勒三大汽車公司的市場份額迅速下降，導(dǎo)致城市稅收減少，經(jīng)濟惡化，最終走向了破產(chǎn)。

汽車制造業(yè)的集聚吸引了美國南部的大量居民，使底特律的人口數(shù)量急劇增長，由1910年的40多萬人增長到1950年的185多萬人，成為美國第五大城市。問題在于，以汽車產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展起來的加工制造業(yè)吸收的人口素質(zhì)普遍較低，而且其中80%以上是黑人，大學(xué)以上學(xué)歷的僅10%。這不僅影響了企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，而且導(dǎo)致由此推動的第三產(chǎn)業(yè)也以中低檔社會服務(wù)業(yè)為主，制約了金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。更為嚴(yán)重的是，大量黑人的到來及其地位的提高，引起種族矛盾和社會動蕩，對白人尤其是中產(chǎn)階級的生活構(gòu)成了威脅，迫使他們選擇“出逃”。自1967年7月底特律爆發(fā)大規(guī)模的黑人抗暴斗爭以來，黑人騷亂就不斷出現(xiàn)，加上汽車產(chǎn)業(yè)的萎縮，失業(yè)率的增加，房地產(chǎn)市場的崩潰，底特律的人口開始出現(xiàn)急劇下降，白人紛紛外遷。1960年底特律有160多萬人，其中白人占70%，到2010年白人只占10%，人口總數(shù)降到71萬。由此形成的惡性循環(huán)最終導(dǎo)致底特律宣布破產(chǎn)。

中國城鎮(zhèn)化的風(fēng)險及其防范

與美國城市自治制度、嚴(yán)格的財政預(yù)算制度不同，我國的城鎮(zhèn)不是完全自治的，中央對地方利益和治理擁有較強的協(xié)調(diào)能力，而且沒有城鎮(zhèn)破產(chǎn)的法律規(guī)定，所以不會出現(xiàn)“底特律現(xiàn)象”。但這不意味著中國城鎮(zhèn)化的道路是平坦的。事實上，中國的城鎮(zhèn)雖無破產(chǎn)之憂，但可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險猶存。

中國城鎮(zhèn)化的風(fēng)險之一表現(xiàn)在那些依靠資源或單一傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城市面臨可持續(xù)發(fā)展的調(diào)整。例如，煤炭產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟總量近70%，占財政總收入近50%的鄂爾多斯、汽車產(chǎn)業(yè)占全市經(jīng)濟總量70%的長春、單靠陶瓷產(chǎn)業(yè)支撐的景德鎮(zhèn)，等等。這些城市如果不能及時實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級和產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，將不可避免走向衰亡。

底特律因經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而衰落的案例告訴我們，在推進城鎮(zhèn)化進程中，既要尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展和調(diào)整的規(guī)律，更要注重多樣性發(fā)展方向，無論是在城市的外觀形式上還是在內(nèi)部功能上，都要充分發(fā)揮“雅各布斯效應(yīng)”。防止避免單一性帶來的問題，這種效應(yīng)意味著：“城市中沒有某一個因素可以成為所謂的關(guān)鍵因素。城市里各種事物的混合本身就是一個關(guān)鍵因素，事物間的互相支持就是一種秩序和法則?！?/p>

中國城鎮(zhèn)化的最大風(fēng)險還在于，地方政府的財政預(yù)算雖然是獨立的，但缺乏硬性約束，容易產(chǎn)生為追求城市擴張而過度和無序舉債的沖動。審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，到2010年，我國地方政府負(fù)債達(dá)到10.7萬億元，部分地方政府的隱性負(fù)債可能更多，有的甚至觸及安全線。這種盲目舉債的行為一旦得不到有效的制約，由此引發(fā)的財政危機和系統(tǒng)性金融風(fēng)險帶來的危害更嚴(yán)重，影響的范圍也更大。地方政府盲目舉債的沖動源于行政主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化行為。由于沒有破產(chǎn)的憂患意識，不必承擔(dān)破產(chǎn)的風(fēng)險，這種行政行為不僅會讓地方政府產(chǎn)生持續(xù)的投資沖動，而且容易產(chǎn)生違背市場和產(chǎn)業(yè)聚集與發(fā)展規(guī)律的“造城”運動，給城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展帶來隱患。由此看來，借鑒美國的城鎮(zhèn)破產(chǎn)制度，規(guī)定地方政府舉債上限，可以有效改善城鎮(zhèn)的治理，遏制地方政府的不理性舉債行為，防范城鎮(zhèn)化帶來的風(fēng)險。