贛南稀土開采與環境保護

摘 要？演贛南稀土開采中存在私挖濫采和環境污染的問題，在對這兩個問題進行了詳細分析后，認為私挖濫采現象是由于政府失靈造成的，主要原因是公共政策失誤和政府尋租行為；而環境污染則是由于市場失靈造成的，主要是稀土開采中存在負外部性。文章認為，單純的市場和政府都不能解決好贛南稀土開采中存在的問題，多中心治理才是解決這個問題的出路。

關鍵詞？演稀土開采；環境保護；市場失靈；政府失靈；多中心治理

中圖分類號？演F124.5 ？眼文獻標識碼？演A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）12-0014-04

一、 有關贛南稀土開采的一些事實

稀土是17種元素的總稱，這些被稱作“21世紀戰略元素”的金屬，因具有優良的光電磁等物理特性，廣泛應用于計算機、風力渦輪機與電動車、手機等電子產品甚至尖端武器領域。2010年，根據美國能源政策分析家馬克·亨弗里斯向國會提交的《稀土元素：全球供應鏈》報告，中國、美國、俄羅斯、澳大利亞的稀土儲量分別占世界的36%、13%、19%和5.5%。而中國江西省贛南地區被譽為“稀土王國”，因為當地紅土壤中富含離子型“重”稀土元素，這些元素是最稀缺的，價值也最高。

贛南地區的稀土開發是從20世紀70年代末開始的。當時，我國國家最高科學獎獲得者、中國科學院地質專家徐光憲院士成功地從生土中萃取用于制作武器靈敏部件、永磁體和熒光體的鐠釹元素，加上我國實行鼓勵出口以換外匯儲備的政策，在這種背景下，贛南稀土的開采和出口貿易浪潮迅速崛起。

近年來，我國對稀土的開采實行了嚴格地管制，一家礦業公司如果想開采稀土，必須取得國家管理部門（通常是礦產管理局）頒發的采礦證。目前，贛南地區具有稀土礦開采權公司不足10家，規模最大的是贛州稀土礦業公司，稀土冶煉分離企業由以前的100多家縮減為20家左右， 擁有稀土出口權企業由2006年的46家減至22家。[1]但是，贛南稀土開采卻面臨一個問題：私挖濫采，即沒有獲得采礦證的公司或個人私自采礦，是一種非法行為。私挖濫采的既有外來的私營礦主，也有當地農民。由于近年來稀土價格的一路飆升，私挖現象更是泛濫。數據顯示，具有開采證的贛州稀土礦業公司的稀土生產量只占全國的一半，剩下的一半多數是無證開采的。[2]這說明了私挖濫采的嚴重程度。贛南稀土開采面臨的第二個問題是開礦所造成的環境污染。在我國，稀土礦的開采工藝一般包括池浸工藝、原地浸礦工藝。池浸工藝一種最原始的開采方法，就是把含稀土的土壤傾倒進籃球場大小的礦池直接置換，這種方法被贛南人稱為“搬山運動”，所到之處山林被砍伐殆盡，山體被挖得千瘡百孔，山體植被遭受極大破壞，而浸出、酸沉等工序產生的大量廢水富含氨氮、重金屬等污染物，嚴重污染當地居民的飲用水和農業灌溉用水，此外，尾礦砂侵蝕的土地都不能種植農作物，變為荒地。原地浸礦工藝是指將含硫酸鹽等物質用管道注入山體表層之下萃取，這種方法可能會產生少量滲漏液，但是即使礦區廢水經過處理后達到國家排放標準，也不適宜用來農業灌溉，因此原地浸礦工藝對于山體植被破壞較少，但是對于水體的破壞還是難于避免。而在美國和加拿大等發達國家，稀土企業都是在精密的實驗室進行萃取和生產，稀土元素的利用率更充分，對山體、水體破壞很少，但這個方法需要很多精密儀器，耗資較大。在我國，私挖濫采一般都采用池侵工藝，因為這種方法簡單易行，耗費最少，當地農民上山挖一車土加兩袋高效化肥就可以在自家后院浸出稀土元素；具有采礦證的企業一般采用原地浸礦工藝。贛南稀土開采付出的代價是巨大的，粗放式的開采給山體和水體的造成的破壞，成為當地政府和居民頭疼的后遺癥。據國家工業和信息化部的初步測算，贛南稀土開采造成的環境污染，礦山環境恢復性治理費用就高達380億元，相比之下，江西省稀土企業2011年全年64億元的利潤就顯得杯水車薪。如果考慮到治理水污染，則治理費用就更加高昂。[1-3]

二、分析

1. 贛南稀土開采造成的壞境污染：市場失靈

市場失靈（Market Failure）作為一個經濟學術語最早出現在Francis M.Bator 1958年發布的一篇文章中[4]，在他看來，市場失靈是指價格-市場制度體系無法保持“想要的”活動或阻止“不想要的”活動。并且Bator在這篇文章中指出了市場失靈的判斷標準是是否滿足帕累托效率解，以及市場失靈的幾種情況：外部經濟（external economics）、不可分割性（indivisibility）、非排他性（nonappropriability）、直接的相互影響（direct interaction）、共用品（public goods）、氛圍（atmosphere）。隨著經濟形勢的發展，經濟學家對于市場失靈的認識逐步深化，對市場失靈的研究取得了一些重要的進展。[5-6]

外部性是市場失靈的一個重要原因。最早分析外部性現象的可能是馬歇爾（Alfred Marshall），他在1890年出版的經典名著《經濟學原理》中首次提出了“外部經濟”（external economies）的概念，這個概念到了庇古（A.C.Pigou）的著作《福利經濟學》就變為“外部性”（externality）。屁古在分析兩條公路擠迫和河流污染的例子時，提出了邊際私人成本、邊際社會成本、邊際私人收益和邊際社會收益的概念，認為當邊際私人成本小于邊際社會成本時，存在著負外部性，私人或企業傾向于過度生產；當邊際私人收益小于邊際社會收益時，存在正的外部性，私人或企業傾向于減少生產。當存在外部性時（不管正外部性還是負外部性），資源的配置都不能達到帕累托效率。

在贛南稀土開采過程中出現的大量環境污染現象，是由私人生產的負外部性造成的，即存在邊際私人成本小于邊際社會成本，因此屬于市場失靈現象。以圖形來分析。在圖1中，縱軸表示價格P和成本C，橫軸表示稀土礦開采量，DD是稀土礦開采的需求曲線，SMC表示稀土礦開采的邊際社會成本，PMC表示稀土礦開采的邊際私人成本，由于在稀土礦的開采過程中，企業（尤其是私營的非法礦主和當地農民）采用原始的池浸工藝和原地浸礦工藝，因為這種開采方法成本相對來說較少，但是在生產過程中卻產生了大量的環境污染，而環境污染并不是由開采企業承擔，而是由當地社會承擔，因此SMC>PMC。但是在做決策時，企業考慮的只是私人成本與私人收益，根據邊際私人成本等于邊際私人收益原則，企業的稀土生產量為Q1。而如果按照邊際社會成本SMC=P來決策，均衡點為A，均衡產量為Q0。Q1>Q0，說明企業在稀土礦開采過程中除了產生環境污染外，在存在過度開采的現象。這與現實是相符的，2009年，根據國土資源部和國家發改委發表的數據，輕稀土開采總量控制目標7.23萬噸，實際產量9.67萬噸，重稀土開采總量控制目標1萬噸，實際產量3.27萬噸。

2. 贛南稀土私挖濫采：政府失靈

市場失靈理論的提出與發展為經濟干預主義者提供了一個理論基礎，尤其是20世紀30年代的經濟大蕭條和1936年凱恩斯的《就業、利息和貨幣通論》的發表，使得干預主義成為了資本主義國家的主導經濟思想。然而20世紀70年代美國經濟出現的“滯漲”現象，證明凱恩斯理論存在極大的缺陷，政府失靈論運用而生。政府失靈（Government Failure）是與市場失靈相對應的概念，一般認為，這個詞是由薩繆爾森創造的。政府失靈是指政府為克服市場功能缺陷所采取的立法，行政管理以及各種經濟政策手段，在實施的過程中往往會出現各種事與愿違的結果和問題，最終導致政府干預經濟的低效率和社會福利的損失[7]。其實，科斯在1960年的論文中[8]，就指出，政府干預（庇古稅）并不是在出現市場失靈時都是實現經濟效率的有效手段，因為政府干預也是有成本，相反，如果有清楚的產權界定，市場可能是比較優勝的。

以布坎南、繆勒為首的公共選擇學派運用個體主義方法論、經濟學交換范式和經濟人假設對政府失靈進行了出色的研究，并形成了一套比較系統的政府失靈理論。公共選擇學派認為，政府失靈的類型及其原因有4種：①公共政策失誤；②公共物品供給的第效率；③政府的擴張和膨脹；④政府的尋租活動。[9-10]

在贛南稀土的私采濫挖中，存在著政府失靈，具體表現為：①公共政策失誤，公共選擇學派認為，理想化的政策、執行機構、目標團體、環境四者都是公共政策執行過程中的重大影響因素， 并且這些因素中任何一方面或他們之間的配合出問題， 都可能招致公共政策的失誤。[11]為了防止稀土的過度開采，贛州礦產管理局縮減了稀土礦采礦證的發放，為了防止稀土遭遇非法的盜采，加強對稀土礦開采的監管，專門成立了巡山檢查組，還鼓勵群眾的舉報。但是由于贛南的稀土礦分布零散，基本上每座山嶺都有稀土的存在，而且由于人員、車輛和經費的不足，導致監管的不足。“私營礦主為了避開巡山檢查組的檢查，一般都是晚上開工，有的搭一個棚子，有的甚至連棚子都不搭”，“即便非法礦點被發現，執法隊伍拆掉礦上的水管、工棚，礦主往往只要一夜時間便能重起爐灶。而且，那些礦老板都是幕后人，他們通常只請幾個打工仔在礦上看場子，別人也不容易查出真正的老板是誰，處理了礦點卻無法處理相關責任人。”[2]這說明政策、執行機構、目標團體和環境之間的配合是不協調的，從而導致了公共政策的失敗，出現政府失靈。②政府的尋租活動。政府尋租活動是指人類社會中非生產性的追求經濟利益的活動， 或者說指那種維護既得經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動。尋租是政府干預的副產品，當政府干預市場時， 就會經常形成集中的經濟利益和擴散的經濟費用， 政府干預帶來了可以以“租金”形式出現的經濟利益。按照公共選擇學者的看法， 尋租活動是政府干預的必然產物， 在有政府干預的地方就可能產生尋租現象。繆勒將尋租分為三種類型：通過規制的尋租；通過關稅和配額的尋租；政府承包中的尋租。[11]尋租只是使資源非生產型轉移，對生產沒有貢獻，是一種浪費。贛州市政府掌握了稀土采礦證的發放，在發放的過程中，存在尋租和腐敗的空間。國家近年來對稀土出口也加大了管理，出口配額大幅下降。但是據報導，“稀土這回事，現在還不都是金錢和關系說了算。”在對礦產局官員進行了打點（即賄賂）或搞些關系，就能獲得采礦權，或者雖然沒有獲得采礦權，但是獲得政府不進行檢查和阻礙開采活動的權力。對海關官員打點之后，稀土的走私活動依然猖獗。[1]

三、一種新的治理思路：多中心治理

由第二部分的分析可知，在贛南稀土的亂挖盜采及造成的環境污染中，市場失靈和政府失靈都存在的，這說明單純的市場或政府都不能很好的解決這個問題。那么就沒有辦法實現贛南稀土的開采秩序，避免環境污染嗎？答案是否定的。筆者認為，2009年諾貝爾經濟學家獲得者，著名政治學家和經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆的多中心治理理論為我們提供了一種新的治理思路。

奧斯特羅姆是在前人的公共事務治理研究的基礎上，通過對美國、非洲等國家或地區的公共池塘資源理論的長時期的案例研究，提出了多中心治理的理論，代表作品是1990年出版的《公共事務的治理之道：集體行動制度的演進》。其研究發現：“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動邏輯”都是極端假設下的模型，不具有一般性，這些模型只適用于“公共池塘資源”較大卻缺乏有效溝通的情況，而且私有化（市場）和公有化（政府）都不能解決小公共池塘資源的治理問題，相反，兼具有私有化和公有化特征的多中心治理制度可能更有效。多中心治理理論認為，在公共事務的治理和公共產品的提供中，都存在多個權力中心和組織體制的協調運作。[12]

多中心治理理論的主體框架包括制度設計和制度設計的具體原則，制度設計包括制度供給、可信承諾和相互監督，具體原則包括8項：①清晰界定邊界。有權從公共池塘資源中提取一定資源單位的個人或家庭也必須予以明確規定。②規定占用規則。所占用的時間、地點、技術或資源的單位數量要與當地條件及所需勞動、 物資和資金的供應規則保持一致。③集體選擇安排。絕大多數受操作規則影響的個人應該能夠參與對操作規則的修改。④實施監督檢查。積極檢查公共池塘資源狀況和占用者行為的監督者，或是對占用者負責的人， 或是占用者本人。⑤進行分級制裁。違反操作規則的占用者很可能要受到其他占用者、 有關官員或他們兩者的分級制裁，制裁力度取決于違規的內容和嚴重性。⑥沖突解決機制。占用者和他們的官員能迅速通過低成本的地方公共論壇， 來解決他們之間的沖突。⑦組織權利限度。占用者設計自己制度的權利不受外部政府權威的挑戰。⑧多層分權組織。在一個多層次的分權制企業中，對占用、供應、監督、強制執行、沖突解決和治理活動加以組織。[13]

具體來說，在贛南稀土的開采案例中，采用多中心治理，必須包括政府、市場和社區。社區是指以組為單位的一個共同農民群體，之所以這樣定義，是因為我國憲法規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。[14]集體內部又將山嶺的（有限制的）使用權具體分配給每戶農戶。而一個集體一般是與一個組邊界重合。根據多中心治理理論，筆者認為，以下幾點使贛南稀土礦區適合采用多中心治理：①稀土的盜采使贛南本地人中的多數人獲利不多，獲得巨額利潤的都是外來的私營礦主和當地的少數人，贛南經濟不發達支持了這一說法，而稀土開采造成的環境污染問題卻給當地人的生產生活帶來了巨大的危害，因此贛南人普遍愿意改變稀土盜采和環境污染的問題；②以組為單位的農民相互之間非常熟悉，有利于相互之間的合作和監督；③贛南農村中普遍存在村干部，每個組也存在小組長，這對于組織農民和解決村內的矛盾沖突有極大的作用；④每個小組的農戶數在50-100戶之間，規模較小，稀土礦雖然不屬于集體所有，但是清潔的生態環境確實是“公共池塘資源”；⑤“只要有稀土礦的地方，就有贛南人”。當地農民都是稀土開采的能手，經驗豐富，技術高超。

根據多中心治理理論，筆者認為贛南地區政府和民間可以從以下幾點著手：①將稀土開采與保護當地農民的利益結合起來，礦產雖然不屬于農民，但是藏有稀土的山嶺的使用權屬于農民，靠山吃山，只有保障農民利益，才能得到農民的支持，政府可以組建或者鼓勵成立當地公司，雇傭的工人以當地人為主，甚至可以允許當地農民以出讓山嶺使用權入股；②組建以組為單位的稀土理事會，選拔組內的德高望重的長者擔任會長，稀土理事會的工作主要是巡山和監督村民和外來礦主的私挖濫采行為，監督開礦企業的開礦行為以及其造成污染的情況，政府幫助理事會建立規章制度和操作流程，提供一定的運作資金，授予理事會對于非法開采行為和懲罰權力；對于有效防止私采的村莊和小組，政府給予一定的補助；③建立政府、社區與稀土企業的信息平臺和交流機構（政府部門可以由礦產局充當，社區可以由稀土理事會擔任，企業可以設立一個專門的部門或者由其他部門兼任），為加強社區與政府、企業的信息交流和溝通，同時也為可能出現的沖突解決提供一個良好的氛圍。當然，實現一種新的制度和治理機制，既需要勇氣，也需要付出成本，但是只要這種成本低于盜挖濫采的損失和環境污染，實現多中心治理機制就是值得的。

[參考文獻]

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[2] 贛南稀土產業：繁榮背后盜挖泛濫[M/OL].http：//finance.ifeng.com/news/industry/20100908/2597917.shtml.

[3] 贛南：稀土之殤[M/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2012-04/24/c_111833897.htm.

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[13] 蔡紹洪， 向秋蘭.奧斯特羅姆自主治理理論的主要思想及實踐意義[J].貴州財經學院學報，2010（5）：18-24.

[14] 中華人民共和國憲法（第一章第九條）[S/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm.