環境治理中政府機制有效性的制度分析

[摘 要]長期以來，傳統觀點一直認為，當環境治理的市場機制與社會機制失靈時，利用政府機制可以有效彌補二者的缺陷。然而，環境治理的政府機制是否總是有效，在環境治理的理論研究中，很少有涉及到對此問題的深入研究。通過利用制度分析的框架對環境治理中政府機制的作用機理、有效性、作用條件等展開了廣泛的探討，并就提高政府機制在環境治理中的有效性，給出了具體對策。

[關鍵詞]環境治理；環境污染；政府治理機制；制度分析

[中圖分類號]X322.022 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）11-0041-04

當大型環境污染或環境破壞事件爆發后，人們總是希望政府有效地實施環境治理，嚴懲環境污染、環境破壞的肇事者。環境治理實踐中，政府機制總是有效的嗎？環境治理的理論研究中，很少有對此問題展開深入探討。在環境治理中，政府機制通常被認為與市場機制、社會機制一樣，是一種有效的環境治理機制。當環境治理的市場機制、社會機制失靈時，人們很自然就會想到利用政府機制去彌補市場機制與社會機制的缺陷。然而，這三種環境治理機制都有各自的作用條件，任何一種環境治理機制的有效作用條件不具備時，它就會失靈。所以，正如同市場機制與社會機制一樣，環境治理的政府機制同樣也會失靈。在理論研究與環境治理實踐過程中，政府機制的作用機理、效果及有效作用的條件等，既是理論熱點問題，也是實踐難點。在我國總體環境質量呈下降態勢，大型環境污染、環境破壞事件頻頻爆發的背景下，有必要對環境治理中政府機制的作用機理、有效性、作用條件等展開深入研究。

一、政府機制在環境治理中的作用機理

這里所說的政府主要是指在單一行政中心范圍內行使管轄權的地方政府。環境治理的政府機制，主要是指政府利用行政的、法律的環境管理政策，對經濟行為主體實施引導、管理以改善環境質量的環境治理過程。在環境治理的政府機制中，政府采用行政、法律等方面的環境管理政策，有時也稱為直接的環境規制或命令-控制型環境政策。對于環境治理與保護過程中政府使用的各類經濟手段，盡管也有政府參與，但其作用機理主要是市場調節、利益激勵，將其歸結為環境治理中市場機制中的政策手段。

作為重要環境治理主體的政府主要是通過直接環境管制來實施環境治理。政府直接環境管制采用的主要政策手段有禁令、罰款、制訂標準、許可證與限額或數量控制等。在我國，就污染防治而言，利用政府機制實施環境治理所采用的政策工具主要有事前的環境污染控制手段如環境影響評價、環境規劃、“三同時”制度。事中的環境污染控制手段主要是企業排污許可證制度與達標排放制度。事后的環境污染控制手段主要有強制性的關、停、并、轉制度及污染限期治理制度等。

環境治理的政府機制，是以“仁慈政府”為假設，以政府追求社會利益極大化為前提，通過政府制訂環境政策，依靠行政強制實施環境治理。雖然環境治理的政府機制中也有對環境污染者施以罰款，有時甚至是嚴厲的經濟處罰，但它與環境市場機制中的罰款明顯不同。環境治理的政府機制中實施經濟處罰是將污染者的減排決策權收歸政府部門統一行使，而污染者無權選擇減排手段。也就是說，為實行既定的減排目標，當有多個減排手段可使用，而每種減排手段的成本費用又不同時，企業究竟應采用哪種減排手段，是取決于政府而非企業。政府只規定了企業單位產量的最大污染排放量，而不是具體規定企業所采用減排手段，因而限制了在一定范圍內企業選擇減排手段的自由。即使企業能夠以更經濟的減排方式達到同樣的減排量，也必須使用政府規定的減排手段，否則會招致政府罰款。由于政策手段的強制性，環境治理中的政府機制，可以直接規定企業污染物的排放量，直接控制污染者的行為，更易于確定污染排放總量。所以，利用政府機制實施環境治理，它對于環境污染控制的結果具有確定性。另外，環境治理中的政府機制，還簡化了污染監控。因此，一定范圍內環境治理的政府機制能夠比較靈活地應對一些復雜的環境問題。

二、政府機制在環境治理中有效性的制度分析

通過剖析政府機制在環境治理中的作用機理可以發現，政府自身的利益傾向及政府制定、實施的環境政策工具，都會影響政府機制在環境治理中的有效性。而決定或影響政府自身的利益傾向與實施的環境政策工具，既與民主、法制等制度構架及財政分權體制有關，也與環境政策制定與執行過程中人的有效理性及信息是否完備等有關。當然，政府內部的科層環保體制也是不容忽視的重要影響因素。

1. 環境治理中政府治理機制績效的影響因素

在環境治理的政府機制中，政府是最重要的環境治理主體。而政府是由多層級的不同職能部門組成的。政府的環境政策是由不同的部門或不同的政府人員制定、執行的。公共選擇理論的相關研究表明，政府部門或政府雇員他們同樣也是理性的經濟人，是機會主義者，他們也有其自身的部門利益或個人利益。政府職能部門或政府雇員并不必然總是以社會利益最大化為目標，在具體的政策制定與執行過程中，是以部門利益最大化或個人利益最大化為目標。所以與市場機制一樣，在環境治理中，政府機制同樣也會表現出“政府失靈”。就我國而言，在現行的民主法制體制與財政分權體制下，政府機制在環境治理中“政府失靈”，可能表現為政府在環境治理中的低效或嚴重失效。

在現行的民主法制體制下，由于環境政策的制定與執行都需要較強的專業知識，信息的不對稱，導致社會公眾難以對環境政策的執行部門或執行人員進行執法監督。環境政策的執行部門或執行人員可以利用其專業優勢，為獲取個人利益，實施機會主義行為，鉆環境政策空子，與排污企業合謀，放松污染企業的環境規制。盡管存在上級政府對下級政府的內部監督，社會大眾與新聞媒體對環境政策執法的外部監督，但是，由于信息的不對稱或信息不充分，上級政府對下級政府的監督會存在信息失真，從而導致上下政府之間的內部監督失效。就環境政策執法的外部監督而言，由于信息的不對稱，環境檢測需要較強的專業知識，環境政策是否被如實執行，社會大眾無從得知。環境政策執法部門有可能可以利用信息不對稱及專業知識優勢，與污染企業合謀，從而放松對企業的環境規制。另外，法制的不完備，也會為企業環境污染留下空間。根據我國法律規定，受害人對污染企業的控告需要原告舉證，證明其受害與污染企業存在直接的聯系。對于企業環境污染造成的環境損害，受害人存在舉證困難，這導致法律對企業污染環境的行為約束低效，從而削弱了政府機制在環境治理中的作用。

在現行的財政分權體制下，地方政府通過發展經濟增加財政收入的目標往往會讓位于環境保護目標。與中央政府相比，地方政府的財政收入占全國財政總收入的比重較小，而地方政府的財政支出占全國總財政支出比重較大，盡管有中央政府對地方政府的財政轉移支付，但地方政府每年還是存在較大的財政收支缺口。在我國現行的財政分權體制下，增值稅在地方政府的財政收入中占有較大的比重，各地方政府為獲取更多的財政收入，會大力發展石化、能源、鋼鐵等重工業。而石化、能源、鋼鐵等屬于環境污染較嚴重的高能耗、高污染的企業。由于地方政府與這些企業存在利益的一致性，所以在環境政策的執行過程中，相關政府部門往往會放松對該類企業的環境規制，如降低環境規制標準、減少罰款、任意擴大排放指標等。例如，2011年6月渤海灣康菲漏油事件，最后只對康菲公司罰款20萬元。另外，石化、能源、鋼鐵等重工業企業規模大、實力強，有較強的影響能力，由于利益的一致性，這些重工業企業往往會形成利益集團，通過政治游說影響政府環境政策的制定與執行或通過邀請地方政府官員擔任公司董事或管理顧問等形式“俘獲地方政府”，從而使地方政府放松對其環境規制。

即使環境政策制定與執行過程中不出現政企合謀，由于人的有限理性與信息的不對稱，同樣會導致環境治理中政府機制失效或低效。環境政策的制定具有超前性，環境政策具有穩定性，環境政策一旦制定，不會輕易改變。在制定環境政策時，由于人的有限理性，不可能對事后可能出現的各種環境污染與環境破壞作出詳細而又明確的規定，也不可能對事后可能出現的違規污染作出充分預計，在環境政策的監管之外總有些污染行為存在，而且不受環境政策監管。

2. 科層環保管理體制在環境治理中的內在沖突

利用政府機制實施環境治理，并不是單一依靠某一個政府部門，而是涉及到眾多的政府職能部門，通過眾多政府部門之間的分工協作來完成的。所以，環保體制是影響政府機制在環境治理中有效性的重要體制因素。如同馬克思·韋伯所言，與市場組織不同，現行的政府組織是建立在分工及專業化基礎之上的，依靠行政權威而非市場機制來維持運轉的行政等級體系。這種行政等級體系一方面適應了社會化大生產與高度專業化分工的需要；但另一方面，也有其自身不可克服的弊端。就環保體制而言，這種弊端就是因專業化分工造成了環保相關部門職能的內在沖突。就中央政府而言，在環境治理方面，除了環保部外，還涉及到財政部、建設部、林業局、水利部、氣象局、國土資源部、交通部、衛生部、科技部及國家海洋局等。部門之間的高度專業性分工，造成了環保部門之間職能的內在沖突。我國各地方政府的職能部門設置，基本上都是與中央政府對口。在地方政府內部，同樣存在環保相關職能部門的內在沖突。以中央政府為例，環保相關職能部門的內在沖突如表1所示。

具有環境管理職能的部門擁有環境監督職能與經濟管理職能。其中的經濟管理職能主要表現為審批權，對環境管理部門有較強的激勵功能。由于各級環境保護機構具有“理性經濟人”的特質，在行使職能過程中表現出逐利性。內部職能的相互沖突導致各級環保職能部門愿意經常使用一些獲利的審批性職能，而放棄環境監控職能。就地方的環保部門而言，盡管實行垂直管理，但其經費來源是依賴于地方政府的財政撥款，其人事安排是由地方政府控制。而地方政府要增加財政收入與經濟增長，往往會向地方環保部門施壓，基于自身部門利益的考慮，地方環保部門也往往會放松對企業的環境規制，甚至利用本部門的環境監管職權獲利。

環境治理與生態保護是一個系統工程，需要統籌規劃與統一管理。當環境治理與生態保護涉及到眾多的政府職能部門時，其主要弊端就是職責不明確，部門間信息傳遞失真、溝通不暢，容易造成政府部門之間相互推諉。當有利益時，各部門相互爭搶，當涉及到擔責時，相互推脫。現實中“八龍治不好一水”就是這種科層環保體制低效的體現。環境治理與生態保護涉及眾多政府部門，在政府行政信息不透明，政府外部監督與內部監督缺失，法制不健全的條件下，這種多次級的科層環保體制并不能有效實施環境治理與生態保護。國外環保體制改革的趨勢是在高度專業分工的基礎上，成立統一的管理部門，協調各職能部門之間的分工，同時加大對環保部門的外部監督。

三、政府機制在環境治理中有效的作用條件

環境治理具有較強的正外部效應，需要政府的參與。政府機制在環境治理中也會出現“政府失靈”。政府機制在環境治理中的有效性，依賴于一系列的約束條件。當這些條件不具備時，政府機制在環境治理中的有效性就會受到影響。

第一，利用政府機制實施環境治理，首先要求政府是責任型的政府。所謂環境治理過程中的責任型政府，就是要求政府對社會公眾負責，追求社會福利最大化。政府能夠識別、預警、防范環境責任事故，有效執行環境政策。在環境治理政策實施方面，要求政府有充足的環境政策工具，靈活、有效防控環境污染與環境破壞。

第二，利用政府機制實施環境治理，要求政府對經濟主體的污染行為有充分完備的信息。政府部門只有掌握充分的信息，才能對污染者的產品與生產工藝制定污染指標，規定所有行業中的每個企業、每個消費者的污染物排放的種類、數量方式。同時也要求環境政策的制定與執行成本較低，否則會影響政府機制在環境治理中的作用效果。但是，實際上，環境政策的制訂與執行成本可能并不低，政府也不可能擁有完備的信息。就政策成本而言，由于不同的企業或不同的行業都有其自身的特殊性，要為其量身定做污染控制手段與減排量，需要進行全面的調查。顯然，這需要耗費大量的人力、物力與財力，加大政策制定成本。就信息而言，政府與企業雙方存在信息不對稱。污染企業不向政府部門透露真實的污染信息對其更有利，政府部門難以準確獲取有關污染排放量與污染控制成本方面的充分信息。因此，高昂的成本與不充分的信息降低了政府機制在環境治理中的有效性。

第三，健全的民主制度與完善的法制體系，是利用政府機制實施環境有效治理的制度保障。正如制度經濟學家所言，如其說是政府的失靈，不如說是制度的失靈。針對環境治理中政府機制的失靈，同樣需要完善民主法制體系。人的利已本性并不非隨環境的改變而改變，政府工作人員在政治市場上與經濟市場上并無二至。因此，需要通過建立健全的民主制度與完善的法制體系，強化對政府自利行為的制度約束。防范政府在環境治理過程中利用其擁有的行政資源優勢謀利。

第四，財權與事權相對稱的財政分權體制，是增強政府機制在環境治理中有效性的重要條件。現行的財政分權體制決定了地方財政必然存在收支缺口。地方政府的財政支出壓力，是導致地方政府以犧牲生態環境為代價，發展高能耗、高污染型重工業的誘因。所以，財政分權體制影響著政府機制在環境治理中的有效性。因此，建立健全財政分權體制，保障財權與事權對稱是提高利用政府機制實施環境治理有效性的改革方向。

第五，公開、透明的政府運行機制與有效的信息獲取機制，是克服政府環境政策制定、執行過程信息不對稱，同時也是減少政府環境執法過程中機會主義行為的有效途徑。

另外，是否存在統一的協調機構與足夠的權威，化解環保部門之間內部職能沖突，并實施政府部門間的有效溝通，是影響政府機制在環境治理中有效性的關鍵因素。

四、簡單結論與對策

通過分析發現，盡管政府機制是一種有效的環境治理機制，但必須滿足一系列條件。如果有些條件不能滿足，則環境治理實踐中，政府機制會表現出不同程度的失靈。事實上，政府在環境治理中，上述一系列條件不可能同時滿足，因此，政府在環境治理中總是表現為不同程度的失靈。由于政府的自利性、有限理性、約束的不完備性、信息的不對稱性等，決定了對于環境的治理，人們并不能對政府寄予更大的期望。政府的作用，應限于制訂比較完備的政策制度，嚴格執行有關環境政策，為環境治理中市場機制、社會機制有效運行創造有利的制度環境，為環境治理的市場機制、社會機制提供有效的制度激勵，以彌補環境治理中市場機制、社會機制的不足。環境治理中單純的政府機制并不能有效發揮作用，需要與市場機制、社會機制合理分工、搭配使用，共同實施環境治理。

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An Institutional Analysis of the Government Mechanism Effectiveness

in Environmental Governance

Huang Wanhua，Liu Yu

（School of Management，Wuhan Institute of Technology，Wuhan 430073，China）

Abstract： It has long been held in conventional view that government mechanism could effectively make up the defects in failure of market mechanism and social mechanism of environmental governance. In environmental governance theory study，however，the in-depth study of the subject whether environmental governance mechanism of the government is always effective has rarely been involved. Through institutional analysis framework，this article developed a wide range of discussion about the mechanism，effectiveness and function condition of the government mechanism in environmental governance，and proposed specific countermeasures accordingly，in order to improve the mechanism of government effectiveness in China.

Key words： environmental management；environmental pollution；governance mechanism of government；institutional analysis

（責任編輯：李 萌）