村民民主自治實踐中存在的問題及其原因分析

摘要：實行村民民主自治，這是一項規范我國農村發展方向的基本社會政治制度。然而，在村民自治的發展過程中，不同程度的出現了民主管理的法律不完善、民主監督不到位、民主決策中的村委會與政府之間、黨支部之間的關系不清等問題。影響村民自治發展的因素是，經濟發展水平低下影響村民自治的落實；“村兩委”之間的權力爭奪，造成矛盾沖突；缺乏有效完善的運行監督機制，致使村官腐敗問題突出。

關鍵詞：村民自治；腐敗；民主監督

中圖分類號：D422.6文獻標識碼：A文章編號：

1982年，我國開始推行農村土地家庭聯產承包責任制改革，農村舊的管理體制逐漸瓦解。黨中央1988年正式確立在我國農村實施村民自治制度，構建以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為內容的直接民主體系，實行“鄉政村治”。時至今日，村民自治政策已經在我國實施二十五年，農村經濟迅速發展，農民生活水平得到很大提高，村民自治政策也在實踐中不斷地完善和發展。但隨著社會、經濟的不斷快速發展、人口流動速度的加快以及土地流轉制度等新情況的出現，村民自治也面臨著新的問題和挑戰。

一、村民民主自治制度在我國取得的發展

村民自治是現代民主政治發展的產物，“村民自治，是一項基層民主制度，是解決我國基層直接民主的一項基本政策。它是指在農村基層由群眾按照法律規定設立村民委員會，自己管理自己的基層事務?！盵1]村民自治的權利實際上也是一種地方自我管理權，把權力交回到村民手中，讓村民對自己的事物進行自我管理與經營，并制定相關的制度與監督機制，保障村民自治的有效實施。村民自治的推進不僅不會導致國家宏觀調控功能的削弱，相反，為國家機構精簡、管理能力的提高創造了良好的環境。

1998年11月，全國九屆人大常委會第五次會議修訂并通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）。修訂后的《村組法》，推進了我國農村基層民主政治建設的法律化、制度化。它的貫徹實施，標志著我國社會主義民主政治建設邁進了一個新的歷史時期。

經過多年的實踐，村民自治在我國已經取得了長足的發展：（1）民主選舉不斷規范。村委會干部民主選舉優化了村級領導班子結構，有一定政治素養、文化水平、年輕有為的村民被選進村委會，成為農民致富的領頭人，他們更多地為村民利益考慮，不僅鞏固了村級政權，廣大村民也更加積極地參與村務管理，主動協助村干部開展各項工作，群眾參政議政熱情提高，村務管理更加民主。（2）制度建設逐步完善。村民委員會定期向村民報告工作的民主監督制度、村務公開的民主管理制度在各地逐步建立，代表村民利益的村民代表會議成為村民表達意愿的民主議事組織。政務村務更加透明公開，民主監督制度逐步完善，村民自治朝著良好的方向發展。（3）廣大村民自主管理的民主意識得到增強。通過村民自治的開展，廣大農民群眾的民主意識得到極大提高，自我服務、自我教育、自我管理的意識大大增強，進一步激發了農民群眾的主動性、創造性和當家作主的責任感。

如果說家庭聯產承包責任制、包產到戶從物質方面保障了農民利益，調動了農民的生產積極性，那么，村民自治則從民主政治方面保障了農民的權利，提高了農民當家作主的積極性，增強了農民的主人翁意識，對推動農村生產力的進一步發展、社會主義新農村的建設，社會主義和諧社會的構建，起了非常重要的作用。

二、村民民主自治制度存在的問題

1.村民民主意識淡薄

在推進村民自治的過程中，缺乏民主觀念是我國村民自治最大的阻礙。民主觀念的缺失導致村民對自治感到無所謂，態度冷漠，缺乏參與的積極性與主動性。中國傳統文化的一個重要特征是臣民文化，上尊下卑、差別有序。[2]P282在這種社會格局下，處于社會最底層的平民百姓基本沒有民主觀念和獨立的主體意識。同時，由于我國農村村民長期處于生活水平和經濟收入相對低下的狀態，在村級事務中，村民普遍更關注自身的經濟利益，而很少有熱情去關注政治事務或者公共事務，他們關注的是如何提高自家的經濟收入，而對民主決策幾乎是冷漠與無視。況且，我國目前相關法律制度的宣傳并沒有充分到位，甚至有村民對村民自治甚至一無所知，人們對村民自治如何開展缺少關注，對村民自治開展的有效性很少提出有效的建議，民主監督意識淡薄，這樣，政治參與便無從談起。

近些年來，由于農村外出務工農民增多，在農村重大問題的決策、管理，以及財務公開監督方面，流動農民很少有時間、機會參與并行使自己的權利。他們為了打工放棄了自己在村中對公益事業和公共事務中應承擔的義務與應享有的權力，使村務活動流于形式。大部分農村青壯年出外打工，留守農村的人口絕大多數是所謂的“三八、六零、六一”部隊，即婦女、老人和孩子，他們的參政議政能力不足又給村民自治的民主參與造成更大的障礙。

2.“村兩委”之間矛盾時有發生

“村兩委”是指村黨支部與村委會，兩者之間矛盾反映的是村民自治過程中不同的權威機構之間的矛盾和問題，它直接關系到村民自治的作用能否得到發揮。[3]

“村兩委”之間的矛盾主要體現在以下三個方面：第一，村委會不愿接受黨支部領導。村委會認為自己是通過村民選舉產生的，有群眾基礎，因此，不十分重視黨支部的領導作用，重大事情不愿意向黨支部請示匯報，村委會主任往往獨自做決定，忽視民主，把村民自治最終搞成了村委會自治，更嚴重者甚至成了村主任個人自治，逐步背離了村民自治的初衷。第二，村黨支部嚴重越權。一些村支書做事方式大包大攬，不尊重村委會的權力地位，本來屬于村委會職責范圍的工作，黨支部卻越權處理，沒有正確理解黨支部的職能是把握農村工作的政治方向，沒有和村委會配合對村務進行管理，更有甚者還有些黨支部將村委會看作是自己的附屬單位，把村黨支部作為農村工作的全部，進而村民自治便成了黨支部自治，更嚴重者甚至成了支部書記個人自治，村民民主管理受到很大影響。第三，村兩委之間職能、權力邊界劃分不明確。一些村黨支部書記和村委會主任對各自的職責、權限認識不清，理解有偏差，致使村主任、村支書在具體職權方面紛爭不斷，工作不協調，矛盾沖突經常發生。在處理村務的過程中，爭奪利益，推脫責任，造成效率低下，進而嚴重阻礙了村民自治的實施效果。

村兩委關系不協調對農村社會經濟發展、政治穩定和村民自治工作的有效開展具有十分不利的影響。也影響著“兩委”干部在村民心中的形象。所以，在村民自治的發展過程中，我們應該不斷理清“村兩委”之間的職責、權限關系，合理鑒定相互的職責范圍，即不能權大責輕，也不能權輕責大，兩者相互配合，才能保障村民自治的順利開展，農村民主進程才能取得不斷發展。

3.村官腐敗問題突出

近年來，村官腐敗現象比較突出，不僅制約了村級經濟的發展，民主的推進，而且引發了官民矛盾，嚴重影響了黨群、干群關系，對社會穩定的維護、和諧社會的構建、社會主義新農村建設帶來了消極的影響。首先，村官腐敗侵犯了農民的經濟利益和政治權利，對農村集體經濟的發展起著負面作用。一些村干部利用職權進行權力尋租，為自己及家族獲取利益，直接侵害了農民的切身利益，從而影響村民參與村民自治的積極性。其次，村官腐敗現象損害了黨和政府的形象，削弱了黨和政府在農民群眾中的威信?！按骞佟笔谴迕褡钪苯拥念I導，他們代表著黨和政府，他們的一言一行都關乎黨和政府的形象，但是基層官員的腐敗，讓老百姓開始對黨和政府不信任，黨和政府在老百姓心里不再是全心全意為人民服務的“人民公仆”形象。進而人民在心里產生對黨的政策的懷疑與不信任，這其中就包括了對村民自治的支持與關注程度。再次，在當官致富的觀念下，由于受利益驅動，“賄選”之風盛行。選舉村領導班子時，有的候選人視法律為兒戲弄虛作假，采取不正當的賄選手段，造成惡劣影響，村民自治的公正性大打折扣。

村干部的認真實施和農民群眾的積極參與是村民自治制度實行的基礎。村干部的行為是否公正、公開、透明，直接影響著黨和政府的政策在農村的實施效果和村民對于黨和國家政策的支持。村官腐敗現象，阻礙了村民自治的健康發展，使得村民自治的優勢不能充分發揮出來。

因此，村官腐敗的現象背離了村民自治中的民主本質。本應該是村民自己管理本村事務，而村官腐敗的出現嚴重影響了村民的自治意識與行為，對村民自治的效果產生了不利的影響。[4]

三、影響村民自治發展的因素分析

1.經濟發展水平低下影響村民自治的落實

古語說：“倉廩實而知禮節，衣食足則知榮辱”。村民自治在一些地方之所以流于形式，不僅僅是因為當地缺乏自治的人才，更重要的原因是因為貧困，缺少保障村民自治的經濟基礎。由于經濟水平低下，文化教育不足，農民素質普遍偏低，農民更多關注的是自身的經濟利益，對民主政治權利意識淡薄。

農村發展到現階段，經濟基礎薄弱制約了各方面村務的發展。從目前情況來看，問題主要集中在以下方面：一是農村公共基礎設施嚴重缺乏；二是教育、文化、衛生等社會事業發展緩慢；三是農民收入水平偏低，增收難度偏大。[5]

在我國，東西部經濟發展不平衡，廣大西部地區，由于集體經濟欠發達，村委會舉辦公共事務資金嚴重缺乏，村委會開展工作心有余而力不足，村干部只能眼巴巴寄希望于國家的資金投入；青壯年勞動力大部分出外打工掙錢，村里“能人”外流現象嚴重，村民自治缺乏人才，自治難度加大，從而進一步制約著村民自治的發展。而在東部農村地區，經濟基礎比較雄厚，不少致富能手推動了本村經濟的發展，村的實力增強了，村民參政議政的熱情也提高了。為此，雖然村民自治在東西部都經過了二十五年的發展，但由于經濟的原因，西部發展緩慢，東部發展迅速。

2.“村兩委”之間的權力之爭，造成矛盾沖突

《村民委員會組織法》規定了黨支部是農村的領導核心，然而在所有關于村委會職責的規定中，幾乎囊括了農村社會發展和經濟建設中的所有重要問題。這種規定是“兩委”矛盾的制度性原因。

在我國實行村民自治之前，黨組織在農村處于絕對領導地位，黨領導一切的觀念在很大一部分人的腦子里早已成為一種思維定式。傳統農村管理體制及相關觀念相互結合成為一種剛性的歷史慣性。即使在我國實行村民自治后，村黨支部由于思維定勢依然存在獨斷專行，大包大攬的問題。同時，農村的權力結構從一元向二元轉變，這種轉變導致村委會掌握了大部分權力資源，村委會的權力地位提升，黨支部的權力地位弱化，出現了村兩委之間的權力資源之爭。村兩委之間權利資源之爭實質是村兩委之間的關系沒有規范可依，更談不上規范的具體性、可操作性。

3.缺乏有效完善的運行監督機制，致村官腐敗問題突出

（一） 缺少健全的民主法制，使村官腐敗有恃無恐。一是法制不健全，立法不完善。法律法規制度不完善是導致我國現有法律法規對村官違法亂紀行為認定不清晰的原因。2000年全國人大常委會對《刑法》有關條款的解釋，僅把村官協助人民政府依法從事救災救濟款物、社會捐助公益事業款物、土地征用補償費用的管理和發放、土地的經營管理和宅基地的管理，以及代征、代繳稅款，有關計劃生育、戶籍、征兵等七種公務行為，利用職務上的便利，構成犯罪的，定性為腐敗。但是，以上所指村官的公務行為并沒有包括諸如架橋筑路、興修水電、集資辦廠、出售集體財產、建設村莊、籌建農貿市場等公務行為。而這些行為在農村經濟、社會環境發生了很大變化的情況下已在農村事務中占有很大比重，村官借助手中的權力通過這些事務來為自己謀取利益已經屢見不鮮。而相關法律的不健全為他們的行為提供了可以鉆的空隙。導致腐敗現象不斷發生，嚴重影響了村民對村官的信任和村事務管理的不民主。二是村民舉報難，查處阻力大。我國農村中對村委會的監督體制由于歷史的原因不夠健全。一些基層黨委政府受理村民舉報工作不規范，有的推諉、有的堵截、有的壓制，有的報而不立、壓案不辦、久拖不決。加之村民舉報渠道不暢，網絡信息不健全，再加上農村宗族勢力強大，村民害怕打擊報復不敢舉報，致使查處相關事件的外部干擾明顯，為村官謀取私利滋生了一個有利環境。三是執法不嚴，審查不公。農村相關機構職責分工不明確，處理辦法不科學，查案還存在不公開公正的現象；紀檢監察部門和司法機關執法執紀不嚴，重罪輕判，大事化小，小事化了，最后不了了之。直接影響了村民管理的自主性，也造成了村民自治中的不公正性，導致農民產生政治冷漠，影響了村民參與村民自治的積極性。

（二） 缺乏有效的民主監督，使村官腐敗有機可乘。一是農村監督體制不健全。從現行制度來看，村民代表大會結束后內部沒有常設機構及專職人員，不能很好的起到自我監督作用；鄉鎮政府對村民委員會的監督力度不夠，一方面缺乏針對村務實施情況的監察反饋機制，另一方面對村委會的財務支出狀況監督不嚴格，同時外部也沒有其他監督組織，形成了村民自治內部、外部的監督缺位狀況。二是監督力量不足。村官領導決策權集資金支配于一身，權力過度集中。而村民的民主監督意識薄弱，科學文化素質低，不會監督；村民對村務也知之甚少，村事務管理不透明，沒有辦法監督；農村還存在不少宗族勢力，村民怕打擊報復，不敢監督。目前缺乏村官的同級監督主體，上級監督力度又遠遠不夠，導致對村官的監督體制的不完善和腐敗的泛濫。

村民自治制度是適應我國經濟體制改革在農村的深入發展、構建社會主義民主政治、建設社會主義新農村以及構建社會主義和諧社會而建立的。是將近9億的中國農民真正意義上直接管理自己事務的開始，是中國政治體制改革的重大進展和政治生活民主化的重大成就。但目前在我國村民自治的進一步縱深發展的道路上還面臨許多困難和阻力。但是，只有在黨和政府的正確領導下，充分調動廣大人民群眾的積極性、參與性，攻堅克難、滿懷信心將這一制度堅定不移地進行下去，我們必將迎來中國農村政治、經濟和社會的全面發展與進步。

參考文獻：

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[4]喬德福.新農村建設中村官腐敗治理機制構建[J].浙江師范大學學報（社會科學版） ，2010，（1）.

[5]江永紅，段若鵬.工業化、市場化與城鄉收入差距研究[J].中共中央黨校學報，2007，（1）.

作者簡介：劉穎（1972—），女，陜西大荔人，西安科技大學講師。研究方向：社會主義經濟理論與實踐。

（責任編輯：陳合營）

基金項目：本文是陜西省教育廳科研計劃項目《陜西鄉村和諧社會建設問題研究》，項目編號2010JK170；西安科技大學培育基金項目，項目編號2009059階段性成果。