亳州市譙城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及其對(duì)策

引言：本文以亳州市譙城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為例，簡(jiǎn)要分析了當(dāng)前制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素，并就如何提高土地流轉(zhuǎn)率提出了幾點(diǎn)不成熟的建議。

譙城區(qū)位于安徽省西北邊陲，北依隴海鐵路，三面與河南省接壤，國土面積2226平方公里。下轄22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、273個(gè)村；全區(qū)總?cè)丝?47萬人，現(xiàn)有。全區(qū)有耕地面積195萬畝，人均耕地面積1.38畝。近年來，譙城區(qū)圍繞糧食、蔬菜、藥材等4大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過政策引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)等措施，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)得到了較快發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了長足進(jìn)展。截至2010年底，全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)4.8萬畝，占耕地面積的24%。

1.譙城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

1.1規(guī)模化流轉(zhuǎn)不容易，模式有待突破。股份合作—土地經(jīng)營權(quán)的股份化這一有效形式未及時(shí)進(jìn)行引導(dǎo)和支持，始終在小范圍進(jìn)行；以企業(yè)、業(yè)主為主體開展的規(guī)模化租賃受到經(jīng)營權(quán)保護(hù)的制約，一旦個(gè)別農(nóng)戶拒絕流轉(zhuǎn)，就可能“流產(chǎn)”或受到影響；轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換只是在個(gè)別農(nóng)戶間進(jìn)行，難成規(guī)模化氣候。

1.2規(guī)范化操作不普遍，管理有待加強(qiáng)。普遍表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，權(quán)利、義務(wù)不明確；規(guī)模化流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)不夠；農(nóng)戶之間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)一般只有口頭約定。部份表現(xiàn)為基層干部干預(yù)、強(qiáng)迫承包權(quán)人流轉(zhuǎn)，不尊重農(nóng)民的意愿，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定；承包權(quán)人脫離所在合作經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督，未按規(guī)定報(bào)批或備案；發(fā)生糾紛時(shí)沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)調(diào)解、仲裁，流轉(zhuǎn)雙方相互扯皮。

1.3社會(huì)化服務(wù)不到位，體系有待健全。流轉(zhuǎn)平臺(tái)未建立，土地流轉(zhuǎn)信息不暢，出現(xiàn)農(nóng)戶有意轉(zhuǎn)出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意向的農(nóng)戶，造成轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出兩頭難。沒有專業(yè)的經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏金融服務(wù)支持。

2. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的原因分析

2.1思想認(rèn)識(shí)錯(cuò)位。各級(jí)政府和部門普遍把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟(jì)行為，沒有認(rèn)識(shí)到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大意義，以致管理決策層有利的模式不加以鼓勵(lì)和推廣，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態(tài)度；以致基層干部在實(shí)踐中表現(xiàn)為重視引進(jìn)企業(yè)、業(yè)主而不重視培養(yǎng)農(nóng)民的合作精神；以致一些干部群眾在對(duì)待股份合作態(tài)度上，把它等同于第一次合作化中的“吃大鍋飯”，談合色變。

2.2政策法規(guī)錯(cuò)位。一是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制。《物權(quán)法》把土地承包經(jīng)營權(quán)歸入“用益物權(quán)”，但同為“用益物權(quán)”的建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立后，使用權(quán)人有權(quán)將其轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，而《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》均規(guī)定不能抵押。二是后續(xù)政策不配套。四是土地流轉(zhuǎn)受相關(guān)政策制約。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定：禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。由于種糧比較效益低，規(guī)模流轉(zhuǎn)者多發(fā)展比較效益高的林果業(yè)甚至非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，該《條例》在實(shí)踐中必然成為反對(duì)流轉(zhuǎn)者的政策武器。

2.3管理服務(wù)錯(cuò)位。區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)力量薄弱，人員編制受限制，流轉(zhuǎn)過程中沒有相應(yīng)人員進(jìn)行管理指導(dǎo)；過去建立的農(nóng)村承包合同管理、糾紛處理機(jī)構(gòu)陷于癱瘓。

3.加強(qiáng)譙城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

3.1積極探索多元化的土地流轉(zhuǎn)方式。必須認(rèn)真研究拓寬土地流轉(zhuǎn)模式，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以優(yōu)化配置土地資源為目標(biāo)，采取多種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。要積極探索轉(zhuǎn)包、租賃、股份合作、拍賣、互換等多種流轉(zhuǎn)方式，把土地流轉(zhuǎn)集中到本地優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目上來，形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以提高土地流轉(zhuǎn)的綜合效益，從而合理配置土地資源，增加土地使用的靈活性，發(fā)揮高效益，盤活土地資源。

3.2建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和管理制度。為了有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要建立覆蓋區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的三級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系，成立區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專門的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)辦公室，負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的總體協(xié)調(diào)、引進(jìn)高新項(xiàng)目、培養(yǎng)大戶、全面監(jiān)管、政策制定和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；要逐步在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)辦公室，具體負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)、審核報(bào)告等工作，同時(shí)開展土地流轉(zhuǎn)調(diào)查摸底登記。調(diào)解糾紛等服務(wù)工作；同時(shí)，要在村級(jí)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，主要是做好本村土地流轉(zhuǎn)情況的摸底調(diào)查和有關(guān)政策的“上傳下達(dá)”等工作。

3.3改善土地流轉(zhuǎn)條件，促進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。一是加強(qiáng)土地標(biāo)準(zhǔn)化整理。土地流轉(zhuǎn)的前提必須是土地集中連片，因此，在土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作過程中，針對(duì)少數(shù)農(nóng)戶的復(fù)雜心態(tài)，對(duì)部分暫不愿意放棄土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，采取地塊集中，不影響其它流轉(zhuǎn)地塊的經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地連片集中，為以后再流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)，加快土地流轉(zhuǎn)速度。二是改善水利基礎(chǔ)設(shè)施狀況。把農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的整體考慮，加強(qiáng)水利設(shè)施、電灌等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為土地流轉(zhuǎn)提供良好的外部環(huán)境。三是統(tǒng)籌安排土地開發(fā)整理項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)。要積極研究土地整理項(xiàng)目規(guī)模化經(jīng)營問題，著力打造精品農(nóng)業(yè)示范基地，建成“一村一品”探索土地流轉(zhuǎn)的新路子，著力為土地流轉(zhuǎn)起到示范作用。

3.4保障農(nóng)民利益，暢通土地流轉(zhuǎn)渠道。一是要合理確定土地使用權(quán)的價(jià)格，包括土地升值后的價(jià)格，低限是農(nóng)民交出土地使用權(quán)后能維持基本生活；二是要解決土地流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險(xiǎn)問題。農(nóng)業(yè)是受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)雙重影響的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，要確保投資業(yè)主一旦失敗，農(nóng)民能收回土地使用權(quán)或得到相應(yīng)補(bǔ)償。為解決農(nóng)民的后顧之憂，可嘗試采取向業(yè)主收取土地風(fēng)險(xiǎn)保證金，在農(nóng)民每年所得租金中提出一定比例的信用保證金（或者開設(shè)農(nóng)業(yè)種植業(yè)保險(xiǎn)），防止流轉(zhuǎn)雙方單方毀約風(fēng)險(xiǎn)。三是土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的就業(yè)問題，各級(jí)政府要盡快給農(nóng)民找到就業(yè)門路，農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)能學(xué)到一技之長，這樣也可加快流轉(zhuǎn)進(jìn)度，也可解決農(nóng)民的后顧之憂。

參考文獻(xiàn)

[1]馬元杰，中國農(nóng)村國土資源管理透視[M]，北京科學(xué)出版社，2009年版；

[2]陳世剛，當(dāng)代中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題[J]，《中國國土》2010年3期。

作者簡(jiǎn)介

于洪英（1974年1月—），女，大專學(xué)歷，助理工程師，現(xiàn)從事農(nóng)村國土資源管理工作，已發(fā)表專業(yè)學(xué)術(shù)論文2篇。

（作者單位：譙城區(qū)國土資源局牛集中心所）