地方性債務成因與化解探析

引言：地方性債務是地方政府為滿足地方經濟與社會公益事業的發展需要，向社會發行的債務。隨著我國地方債務規模越來越大，債務問題的越發突出。本文針對于地方債務的現狀，探析了其形成的原因，并且提出了化解地方性債務壓力的方法，期望在化解存量地方性債務的同時，在體制機制上科學地避免新的債務產生，進而促進地方經濟健康持續發展，保證社會的穩定。

一、地方債務現狀

地方性債務是地方政府為滿足地方經濟與社會公益事業的發展需要，根據本地區社會經濟發展狀況和經濟短缺的程度，在承擔還本付息責任的基礎上，以政府信用為擔保的，按照有關法律向社會發行的債務，包括直接借入、拖欠形成的直接債務和提供擔保等信用支持而形成的擔保債務。地方性債務主要分為國際借貸、財政借貸、商業借貸和集資借貸四種類型。近年來，隨著市場經濟體制改革的發展，地方政府為促進本地區經濟發展，加大基礎設施建設，推動產業結構升級，逐漸形成了地方債務，目前的狀況也非常復雜。

（一）增長速度過快

2009年，為應對全球的經濟危機，刺激我國經濟發展，政府推出了4萬億投資計劃，其中3萬億由地方政府籌集。在此背景下，地方政府建立融資平臺向銀行貸款，導致地方債務增長速度過快，地方債務風險也逐漸加大和顯露出來。2011年，審計署對地方政府的債務也進行過一次全方位審計，數據顯示截至2010年末，我國地方政府性債務余額總計已達10.7萬億元。其中，有78個市級和99個縣級政府償還責任債務的債務率高于100%。債務增長速度大于GDP增長速度和財政收入增長速度。

（二）債務積累過多

部分地方政府在自身財力不足且沒有合理估計自身財政承受能力的情況下，通過各種手段大量借款，不斷加大對地方基礎設施建設的力度，同時自身的償還能力不足，隨著時間的增長，債務積累過多。同時，地方政府的債務危機致使很多政策在執行中難以首尾兼顧，成為中國經濟改革和社會發展過程中的掣肘，損害了政府的公信力。

（三）延期利息過重

延期利息指的是由逾期貸款造成的罰利息，現在一般操作是在原利率的基礎上再增加30%-50%的罰息。根據我國各級地方政府逾期債務情況顯示，除省級政府沒有逾期債務外，其余各級地方政府都或多或少存在逾期債務，并且越到基層，政府逾期債務越多。很多地方政府由于財源不足，債務到期無力償還，過高的延期債務利息更加重了地方的債務危機。

二、地方債務的形成原因探析

（一）管理體制不規范

1.事權財權劃分不合理

1994年實行分稅制度后，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性調整，總的趨勢是事權由中央向地方下放。同時，為了增強中央政府的宏觀調控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。雖然中央對地方的轉移支付在不斷加大，但力度不夠。這就使地方政府無法實現支出責任與財力相匹配，地方無法在體制內尋求收支缺口的彌補途徑，于是轉向體制外，擴大預算外收入和借舉債成為地方政府緩解收支矛盾的主要途徑，而在國家對預算外收入和收費進行約束后，舉債成為地方政府更易于操做的工具而被廣泛使用，導致地方政府債務大量積累。尤其是近年來，我國分稅改革的深化并未取得明顯進展，財權劃分模式與事權劃分不合理的現象日益凸顯，形成“財力向上集中”和“事權向下轉移”的局面，這也成為地方債務危機的根本原因。

2.監管體系不健全

地方政府監管體系不健全，債務管理體制松散。加之地方財政部門、審計機關以及部門地方人大監督的弱化，導致地方政府債務游離于監管體系之外，中央政府又無法確知其具體情況。因此，應該建立完善的債務監督管理體系，加強對債務資金使用情況的監督管理，防止資金挪用和浪費等不良現象的出現。對重大舉債項目，通過采取委派財務總監等形式，對項目的財務活動進行全程監管。審計部門要加強對債務資金使用情況和償債計劃落實情況的審計工作。對審計中出現的問題，有關部門要及時問責，并加大處罰力度。

另外，由于任期有限，地方政府官員往往為了追求政績而不惜透支財力，短期行為較為嚴重，最后的結果就是把債務留給繼任者。然而，不論是顯性債務還是隱性債務，地方政府債務的統計信息一般公開，繼任者如法炮制，債臺不斷高筑，形成惡性循環。

（二）地方經濟發展緩慢

1.融資平臺不完善

我近年來，地方政府融資平臺數量急劇增加，地方政府融資平臺公司舉債規模迅速膨脹，同時功能定位不清晰、運作不規范導致了融資平臺大規模舉借債務，債務風險難以得到有效控制。從2008年底以來，地方政府投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，2009年5月末，總資產近9萬億元，負債已上升至5.26萬億元（絕大部分為銀行貸款），平均資產負債率約60%，平均資產利潤率不到1.3%，特別是縣級平臺幾乎沒有盈利。

2.政府收入減少

一般而言，地方政府的收入主要包括兩部分，一是財政收入，二是出賣土地收入。近年來，隨著宏觀經濟的疲軟，地方的這兩項都不容樂觀。同時，從短期看，地方政府通過債務籌集了建設資金，可以有效的利用現有資金進行經濟建設。但就目前的情況而言，地方政府的投資，主要不是商業投資項目，而是基礎設施項目，是公路，地鐵以及遍布全國各地的新城、大學城等等。這些項目耗資巨大，而未來產生現金流的能力則非常有限，相當多項目還要依賴不斷地補貼才能持續運營下去。從長期來看，由于這些公共設施并不能增加政府收入，因此地方將來沒有足夠的力量來償還債務，地方債臺高筑，陷入債務危機。

三、如何化解地方性債務壓力

（一）改革地方融資結構

1. 完善地方融資平臺

地方投融資平臺是由地方政府出資設立，并授權其向市場融資，從事公共基礎設施的投融資、建設開發和經營管理等活動，借助政府信用并以經營收入、公共收費和財政收入等為還款來源和保障的企（事）業法人機構，是基于地方政府掌控的大量公共資源基礎上形成的政府力量與市場力量結合的一種方式，直接影響地方的負債情況。因此，必須要完善地方政府投融資平臺，降低平臺的數量、保證融資的質量，減少政府多頭舉債的現象，進一步減少“隱性債務”。

2. 鼓勵地方直接融資

地方政府的融資機制決定了政府債務能否有效地加入到地方的經濟循環中去，因此要進一步改革地方融資結構。直接融資一方面可以滿足地方政府基礎建設的需要，另一方面可以避免地方政府隱性債務的非理性擴張。因此，地方政府可以適當加大直接融資的比例，緩解地方債務壓力。

3. 加強融資信息披露

目前，銀行是地方主要的融資渠道。首先，要加強金融行業數據統計和資本市場信息披露， 公開金融機構和各級政府及融資平臺的貸款往來。其次是結合政府信息公開，按照市場經濟要求，地方政府投資應盡快從一般競爭性領域退出，投向交通、能源、市場基礎設施、農業基礎設施、環境保護、公共衛生、基礎科研、教育等公共產品領域，大力進行公共財政建設，推進各級政府預算及執行情況的公開化與透明化，促進地方財政持續穩定的發展。

4. 探索投資主體多元化

地方政府適當放寬政策，讓民間資本如企業資金、民間資金、保險資金和其他社會公共基金參與公共服務領域或者基礎設施項目。最后形成多渠道、多層次、多元化的投資格局，進而激發當地經濟社會發展動力，穩步推進政府投融資平臺融資方式實現多樣，從根本上減輕政府債務壓力。

5. 完善財政預算管理

地方政府要進行嚴格的財政預算管理，按地方債務類型和還款期限及利息負擔單獨政府債務預算，確保按時償還本息，提升地方政府信用。同時，要健全政府債務還債準備金制度，按照政府債務的余額的一定比例提取還債準備金，化解償債壓力。

（二）健全地方監管體系

1. 核實債務存量規模

針對目前地方債務現狀，地方政府應該進一步核實債務存量規模，加強對債務情況的監督管理，立足于現實，切實設定化解目標和切入點，積極消化減債，切實改變目前地方財政的艱難處境，進一步保障政府信用。

2. 進行地方債務分析

（1） 進行債務類型分析

地方政府債務之所以難以厘清，很大一部分原因在于地方各類債務的種類錯綜復雜，所以要進行清楚地債務分類。目前，我國的地方政府債務共有四種類型：顯性的直接負債、顯性的或有負債、隱性的直接負債和隱性的或有負債。從地方的情況來看，地方政府的顯性或有負債較多，而顯性的直接負債規模相對較小。不可把地方國有企業的債務都視同為政府的直接負債。即使是投融資平臺的債務也不能一概簡單地視為政府的直接債務。地方只有進行嚴格的債務類型分析，才能夠清楚地了解地方的財務狀況，降低地方政府債務風險。

（2） 進行投資與收益分析

地方政府可以結合本地經濟的具體發展情況，組織專家進行投資與收益分析，確保地方投資的項目投資建立在科學、可行的基礎上。具體來說，地方政府可以應用現金流量折現法對于投資項目進行分析，保證投資收益：首先，確定初始投資成本；然后，確定每個固定期間未來收益分布和可能發生的后續投資支出；其次，評估這些未來收益和后續支出的穩定性（即風險），確定折現率；最后，將所有收益和支出折現，計算凈現值。凈現值為正則有投資價值，否則則沒有價值，對于沒有價值的投資項目嚴格進行淘汰。

四、在化解存量地方性債務的同時，如何在體制機制上科學地避免新的債務產生，以求得地方經濟科學發展。

（一）完善財務管理體制

1.合理劃分財權與事權

要進一步明晰中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權劃分，只有通過合理的財權劃分，才能確保各級政府事權的完成。首先，應該由中央政府承擔的，在劃分責任時，明確由中央承擔，進一步改變“中央出政策，地方出資金”的局面。同時，根據事權和財權相對應的原則，以及我國目前的稅制和發達國家的經驗，中央政府的稅收應以增值稅、消費稅和關稅為主，省級政府稅收應以營業稅為主，縣級政府稅收應以財產稅為主。

2.明確地方債務責任

為了進一步杜絕行政領導隨意拍板決定項目取舍的非科學做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務投資決策責任制，以規范的形式明確項目負責人應承擔的管理和償債責任，統一進行管理，政府投資項目所需資金，無論是對外債務，還是國內金融機構借款、國債、地方公債等，一律由財政部門舉借和擔保，其它部門不得舉債和擔保。同時，加強利用政府債務資金項目的可行性評估、論證和設計方案評審工作，進一步提高項目決策的科學化水平，切實規范財務行為，充分發揮資金效益。

（二）建立債務預警機制

地方政府債務預警機制是防范地方財政風險的前提，建立一個預警機制以記錄和評估地方政府財政風險是十分重要的，地方政府應該結合自身實際情況，建立科學的債務預警指標體系和預警系統，科學劃分地方債務風險信號類別，同時對于地方財政狀況進行評價，加強債務預警管理，進而及時時采取措施，做到防患于未然，化解地方債務風險。當然，債務預警機制應該是一個動態的過程，地方政府在風險預警過程中要用發展和動態的眼光看待問題，對預警系統進行不斷的調整和升級，只有這樣才能更好地發揮債務預警的作用。

（三）完善政績考核體制

建立對基層政府績效考核的完備而科學的體系， 對相關地方政府官員進行長期的政績考核，從注重計劃控制的“有限政府”向注重績效的“效能政府”轉變，統籌全局而不是追求短期的政績，強化地方政府的指導作用，杜絕濫用職權行為的發生，進而有效地控制地方債務。

（四）完善的法律法規體系

目前中央政府對地方政府的負債問題只訴諸于兩部法律：《預算法》和《擔保法》。雖然這兩部法律對于地方政府發債和擔保行為作了限制性規定，但是實踐證明這些條文對于地方政府舉債行為的約束力十分脆弱，很多地方出現“打擦邊球”的現象，例如：有些地方成立各類政府性投資公司，并以公司債的名義發行“準地方政府債券”，或者以地方政府部門、單位出面借款和擔保，也有些地方政府借“政府資本運營”之名，以土地等國有資產作抵押向銀行貸款，一些基層政府甚至直接向單位和個人借款，最終導致無力還債等政府債務危機。因此，完備的法律法規對于實現科學的地方債務管理來說是必不可少的。只有細化法律對于地方政府發債和擔保行為的限制，通過法律實踐其懲罰手段進行制約，加大違規處罰的力度，嚴格執法，才能提高現行法律的有效性，控制地方政府債務規模，防止地方政府過度運用行政權力，避免其陷入債務危機。

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（作者單位：神華神東煤炭集團人力資源共享中心）

作者簡介：高占才，（1968-12）男，漢族，內蒙古鄂爾多斯市人，神華神東煤炭集團人力資源共享中心，科長，主要從事離退休人員管理服務工作。