職務消費：點解“老大難”？

破解國企高管的監管難題，需要從完善制度建設、促進信息公開等方面共同入手

7月初，《安徽省企業民主管理條例》征求意見稿出爐。該條例將國有企業中高層領導人員薪酬、職務消費和兼職情況、出國出境費用支出、企業業務招待費使用情況列入廠務公開的必要目錄。

提及國企高管的收入，自然無法回避職務消費問題；而談到牽一發而動全身的國企改革，國企負責人職務消費的規范化就更成了繞不開的公眾聚焦論點。而眾所周知，公眾對于國企負責人的職務消費一直多有詬病。然而從2003年國有企業負責人職務消費被正式納入監管至今已經十年，從監事會到職代會，從財務審計到紀檢監察，國有企業負責人職務消費監管并非缺乏平臺，更不缺少禁令。

《國企》記者根據公開信息調查發現，此前全國已有多個省出臺相關條例規定，且在國企廠務公開的內容表述上與2012年由中央紀委、中央組織部、國務院國資委、監察部、全國總工會、全國工商聯六部委聯合下發的《企業民主管理規定》中的要求幾乎保持一致，內容包括：中層領導人員、重要崗位人員的選聘和任用情況，企業領導人員薪酬、職務消費和兼職情況，以及出國出境費用支出等廉潔自律規定執行情況等。

各種禁令和規范為何至今“療效”不彰？國企負責人的職務消費又該如何進行監管？這是國企改革需要直面的重要問題。《國企》雜志特邀相關專家各抒己見。

規定與執行錯位

對于職務消費，各種規定并不缺乏。財政部企業司有關負責人對《國企》記者表示：2003年以來，各部門出臺了一系列相關規范。可以說，這些規定清晰地顯示了國資委對于國有企業負責人職務消費制度建設的邏輯過程：從抽象的原則性規定到具體的禁止性條款和監督機制的建立過程。現有的規定也形成了對于職務消費全方位的管理體系。

這其中，既有對于涉及超標準、豪華、高檔消費，用公款支付應當由個人承擔的裝修、保健、商業保險、培訓費等費用，利用職務轉移職務消費支出，虛列費用、套取現金等行為職務消費的禁止性規定，也有國有企業負責人職務消費的具體項目、標準等制度由企業制定，并報監管部門備案，以適當方式向職工公開的監督制約機制。

這些措施既彌補了職務消費項目難以列舉、標準難以掌握等欠缺，又可促使企業職務消費項目和支出標準的明朗化，是當前破解職務消費難題的最佳選擇。

有媒體評論指出，國家能從制度層面對國有企業負責人的職務行為進行規范，順應了民意呼聲，也是國企改革、建立現代企業制度的必然要求。

但是，相關規定出臺后并未在媒體和公眾中激起強烈反響，反而對規范國企負責人職務消費的呼聲愈益高漲。安徽省總工會相關負責人在接受《國企》記者采訪時表示：“《安徽省企業民主管理條例》對國企要求公開的內容較以前并沒有太大的突破，但在公開的時間、程序、監督考評等方面進行了一些細化。”同時，他也表現出一絲隱憂：“多年來，廠務公開的難點就在于高管收入公開，尤其在職務消費方面。希望此次文件政策正式實施時能得到真正的落實。”

理應“大快人心”的政策為何遇冷？

“老百姓對治理腐敗的認知，主要不是對于立法的期望，而是對于嚴格執法的渴求。”中國政法大學法治與廉政研究中心副主任郝建臻博士在接受采訪時表示。

湖南大學法學院博士生導師、湖南大學廉政研究中心研究員田湘波認為：“制定了很多制度，但有關方面執行乏力，國有企業領導人員職務消費腐敗并沒有得到有效遏制，新規定自然不會在社會上產生太大的反響。”

錯位原因何在？

國企高管職務消費規定與執行的錯位，職務消費難界定是其中一個重要原因。某國有控股上市公司副總經理趙升在接受采訪時表示：“職務消費的隱蔽性較強。相關規定對過去國有企業容易發生問題的環節做了重點規定，但無法詳盡，更無法對企業變通的做法做出明確規定。有些企業會將領導消費轉移到下屬業務部門、銷售部門、下屬企業的業務費用預算中，由業務人員簽單確認。還有一些企業將領導費用轉移到供應商和外包商的合同額中，或將國有企業獨特資源讓渡給第三方從而形成消費池等。這些轉移和消費幾乎難以監控，也無法明確指認。”

中央財經大學財政學系主任曾康華也指出，國企負責人進行職務消費時，有時候是集團或群體消費不好劃分，同時不少單位也會主動把領導的職務消費轉嫁到單位身上。對于高層領導而言，在進行職務消費時基本由下級代辦，消費的理由和項目品種繁多，因此公私之間難以劃分具體數額，更談不上認定。

在蘇海南看來，問題有三。第一，制度也有，但不是太細，比如請客吃飯占銷售收入一定比例，是有總量標準的。但如何分解，如何落實到每次請客吃飯中，就沒有標準了。第二，已有的制度沒有真正貫徹落實。如果真正落實，比如職務消費一年花了多少錢，人均花了多少，都向職代會真正報告，消費標準按定好的去執行，要管好其實是很容易的。從2003年刮起的審計風暴揭露了國企高管薪酬的典型違規表現：領導職務消費不清、假發票、違規發薪酬、福利費和工會經費的不當使用、商業保險的違規購買等。其中，有些問題至今依然屢審屢犯。第三，國有企業負責人職務消費監管機制尚不夠完善。從現有的條例規定來看，對于國有企業負責人職務消費主要來自企業黨委（黨組）、紀檢監察部門以及職代會，還有國資委的監督。從中不難看出，這種監督并沒有讓真正對國企負責人職務消費心存疑慮的普通百姓更多地參與監督。

因而，在兩會上，我們也曾看到這樣的代表建議：建立一個國資委、企業黨委及紀檢監察部門、企業職代會、外部獨立民眾相結合的監督機制，這樣可以隨時調整國企負責人職務消費改革中出現的這樣那樣的問題，使職務消費改革始終處在正確的軌道上。

清華大學廉政與治理研究中心主任任建明表示，造成現在國有企業職務消費失范現象的原因有：一是監管不力，即當私利動機泛濫并最終屏蔽職業操守時，高管們有機會以較低的風險從職務活動中牟取私利。二是產權不清，國有資產所有權歸屬于抽象政府組織，委托人虛置而代理人必然日漸強勢，最終導致“內部人控制”。三是管理行政化。行政部門的績效考核與組織部門的干部管理方式將行政管理方式注入到國企之中，現代公司組織的制度優勢被抵消殆盡，“內部人控制”不可避免。

此外，相關人士在接受采訪時，指出國企高管職務消費貨幣化改革在高管整體的激勵監督機制中多少顯得“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。他們認為，要系統地看待職務消費改革問題，還要將之放在國企改革與增強效率中看待。從整體激勵制度來看，只有基本工資、福利、股票期權等中長期激勵規范透明之后，再加上規范的職務消費，整個制度才是健全的。

如何規范？

陽光是最好的殺蟲劑。 “除了加強企業內部監督之外，還應該實施有效的公開監督。現有相關條例規定應當以適當方式向職工公開國有企業負責人的職務消費，但并沒明確提出向全社會公開，更沒提出建立公開制度，希望社會的公開監督能及早提上議事日程。當然，國有企業負責人職務消費向社會公開的過程中也需要防止非企業員工由于不熟悉企業情況，形成非制度性政治參與給企業正常運營帶來負面影響。”中央黨校黨建部副教授蔡志強指出。

任建民則認為，國企高管職務消費監管難題涉及深層次的制度原因，既有行政行為方式與市場經濟規則之間的沖突，也有公共權力與私利動機之間的矛盾。因而，破解國企高管的監管難題，需要從完善制度建設、促進信息公開以及提高制度執行力等方面提供配套改革。

任建民具體闡述道：“首先，建立完善現代產權制度，并且在此基礎上健全規范法人治理結構。其中，對國企的產權歸屬與產權結構的明確是基礎條件。也就是說，國企首先要理清企業和政府的關系，把自己變成一個真正的企業而不再是政府部門的延伸，國企高管也應還原為真正的企業家而不是官員。國有企業應當按照職業經理人考核和發放薪酬，把上市公司的治理模式引入國有企業。其次，把國企高管的職務消費放置在陽光之下。一是須結合嚴格的會計、審計及稅收制度，公開國企高管的所有職務消費。同時，國企高管僅僅公開收入和職務消費還是不夠的，按照公務員標準應該公開他們的財產和家屬情況。二是應該結合《政府信息公開條例》等制度，使國企重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等問題及時向企業員工甚至全社會公開相關信息。此外，還應結合公司信息披露制度，公開公司經營的賬務狀況、盈利情況、盈余分配等相關信息。三是應在國企高管中引入競爭機制和退出機制，市場經濟的發展將會培育出日益成熟的職業經理人市場，國有企業產權明晰之后可以讓職業經理人公開競爭上崗。”

北京化工大學經濟管理學院李小燕教授則建議實行國企高管人員淘汰制，建立負激勵機制。在信息公開的基礎上，采取企業員工投票、全民社會監督的形式，以增強員工和社會各界對國企高管人員的了解和信任。當高管面臨失去既得利益的風險時，將會更加珍惜政府和人民賦予的權利，切實承擔起經營國有資產的受托責任。

“解決國企高管職務消費中的腐敗問題，關鍵是要嚴格執行制度，做到違法必究，真正建立起權責一致的責任體系。只有這樣，法規制度才不會成為花瓶，而是具有實實在在權威性和執行力的規范性文件。”郝建臻表示，“否則，所謂的法規制度僅具有勸告、倡導的作用，而不會真正得到剛性實施。”

社科院研究員丁敬平博士認為，在規范高管職務消費問題上，國外經驗值得借鑒。“目前國內外各界在理論上對職務消費還沒有公認的定義和界定。然而，在國外成熟的專業人力資源公司的數據庫里，保存著各種行業各種規模的不同層級管理者的職務消費數據。借助這些數據及嚴格的審計，企業就能較為有效地控制高管的職務消費。在美國，企業高管的福利和職務消費只在薪酬結構中占有很小的比例，而且會在合同中做明確說明。一些企業傾向于把職務消費計入薪酬，給有消費需要的崗位設立一定資金額度，打入到薪金中，無論盈余還是不足，全由支配者自己調整。因此，可以說美國高管的薪酬就是一道減法，先是給他一份足以吸引他的高額薪資，然后減去稅收，再減去職務消費金，最后才是他實得的報酬。恰恰相反，目前我國國企高管的薪酬則是一道豐厚的連加法，即很低的薪水，加上各種名目的福利、津貼，然后再加上基本可以視作‘管吃管住’的職務消費。”

但是，丁敬平也表示，沒有必要全盤拷貝西方經驗，因為這是一個全世界都在探索解決模式的難題。“其實即使成熟的國外企業，也無法完全控制一些職務消費中存在的弊病。如曾被譽為‘世界第一CEO’的美國通用電氣前高管Welch·J，在他離婚案中暴露出職務消費過度和濫用問題。這位CEO退休后從乘坐公務飛機到購買棒球門票，甚至是報紙和一些日常用品都無須自己買單。由于美國證券委員會并沒有要求各公司披露高管的退休金詳情，因此退休待遇恰恰是很多高管當初要求的激勵手段之一。”

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職務消費規范化的探索

隨著國企改革的深入，現代企業架構漸次明晰，但國有企業負責人的薪酬體系始終糾結，職務消費的邊界也有模糊不清的現象。因此，國資委成立伊始就開始了職務消費規范化的探索。

國有企業負責人職務消費開始被正式納入監管始于2003年。中共十六屆三中全會發布的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“規范職務消費，加快福利待遇貨幣化。”同年11月27日，國資委出臺《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》；2004年6月，《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法》頒布。這兩部法規勾勒出了國資委作為國資托管人對于央企負責人管理的最初構想。

到2006年6月，經歷了大量調研而形成的《關于規范中央企業負責人職務消費的指導意見》正式公布。通過《意見》，國資委嘗試對于央企負責人經常發生、用途明確、標準易定的職務消費，實行貨幣化改革。盡管《意見》公布之初，公眾、學者對其提出內容尚需進一步細化等要求，但標志著職務消費規范終于起步。

之后，一系列規范國有企業負責人職務消費的條例規定相繼出臺。2009年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》，對規范職務消費行為明確提出了八項禁止性規定；2012年5月，財政部、監察部、審計署、國資委印發了《國有企業負責人職務消費行為監督管理暫行辦法》；2012年11月，財政部、監察部和審計署聯合印發《中央金融企業負責人職務消費管理暫行辦法》。