萍鄉市扶貧到戶機制調查

為深入貫徹黨的十八大精神和習近平總書記在河北省阜平縣考察扶貧開發工作時的重要指示，根據國務院扶貧辦開展扶貧到戶機制調研工作安排和省扶貧移民辦關于印發《江西省扶貧到戶機制調研方案》的通知要求，萍鄉市扶貧和移民辦成立專門調研組于4月中旬就扶貧到戶機制情況，多次深入連片特困地區蓮花縣荷塘鄉萬里村，圍繞專項扶貧到戶、行業扶貧到戶、黨員干部幫扶到戶、扶貧到戶投入保障機制、扶貧到戶運行機制等方面，采取進村入戶，與村民座談，現場填寫調查表等形式，對全村經濟社會發展狀況及2個村民小組共34戶扶貧對象戶進行了深入細致的調查。

一、樣本村基本情況

萬里村屬省定貧困村，位于蓮花縣荷塘鄉東南部，東與南嶺鄉交界，南跟井下村相連，西與嚴塘村相接，北與珊溪村相鄰。全村共有6個村民小組，10個自然村，427戶農戶，總人口1425人，其中勞動力853人。黨員47人，其中，男性39人，女性8人，年齡在50—59歲15人，60-69歲15人，70歲以上17人，年齡相對偏大。全村耕地面積1492畝，其中水田1344畝，旱土148畝，人均水田0.94畝；山林面積6843畝，大多是荒山。全村扶貧對象166戶419人，貧困發生率為29.4%，其中，扶貧戶141戶375人，扶貧低保戶25戶44人；享受農村低保戶34戶56人。2012年，該村農民人均年純收入1980元，收入主要來源靠務農和打工。村兩委班子5人，支部書記、村主任月工資補貼1200元。村集體經濟收入項目3個，年收入8萬余元。村內有衛生室一所，幼兒園一所，農家書屋2家。2012年，該村享受國家扶貧特惠資金情況，整村推進資金10萬元，“兩項制度”有效銜接試點資金4.3萬元，互助資金15萬元，雨露計劃補助2名中高級技工0.6萬元，合計29.9萬元。

二、樣本村三、四村民小組扶貧戶基本情況

調查的34戶扶貧戶，總人口113人，平均家庭人口3.32人；總勞動力38人，平均家庭勞動力1.12人，外出打工的勞動力19人，占總勞動力的50名；水田84.5畝，人均水田面積0.75畝；戶均月電費21.6元；住房以南方傳統的二代磚木結構為主，其中23戶為危房戶，生活設施簡陋，屬典型的貧困戶。致貧原因主要是因病和缺少勞動力。扶貧戶的現金收入基本上都是靠國家的惠農政策補貼，如糧食綜合直補資金88元/畝，補助總金額8439.2元；享受農村養老保險政策補助52人，總金額34320元；享受農村低保7戶10人，補助總金額13032元；“兩項制度”有效銜接試點補助資金5100元。外出打工人員除少數幾個人可以在逢年過節時帶點現金回家，大多數是本人在外地打工，又在外地消費掉了。扶貧戶的經濟來源單一，主要靠傳統的農業，盡管有林地，但基本上都是稀疏林、灌木林，幾乎沒有經濟效益。34戶扶貧戶農民人均年純收入為1630.2元，其中現金收入人均為1372.2元（主要是糧食綜合直補、養老保險補貼、農村低保和“兩項制度”有效銜接試點補助總資金為60891.2元，34戶扶貧戶人均補助現金收入538.9元，占現金總收入的39.3%。

三、扶貧到戶工作存在的主要問題

新階段以來，萍鄉市的扶貧到戶工作雖然取得了一定的成效，在加強農村基礎設施和公益事業建設方面，為貧困戶提供就業、就醫、就學幫助，解決衣食住行困難等方面做了大量的工作，但由于目前扶貧到戶工作覆蓋面不廣，資金投入不足等問題，絕大多數扶貧戶并沒有從根本上解決脫貧致富的難題。

（一）扶貧移民搬遷指標少，資金投入不夠。從2004年開始實施深山移民搬遷以來，包括以工代賑移民、生態移民、避災移民在內的所有移民，截止2012年底，萍鄉市才搬遷了2萬余人，根據目前掌握情況，萍鄉市仍有3萬余人居住在深山庫區，地質災害隱患點等自然環境惡劣地區的群眾需要移民搬遷，按照國家移民建房補助標準3500-4000元/人，平均按每5人一戶算補助資金才2萬左右，而目前建一棟一層90平米新房，總投資至少也要6萬元。

（二）到戶貼息貸款難。由于現在所有金融機構都是商業運作模式，它們的放貸原則是“放得下，收得回、有效益”，采取抵押或擔保等形式發放貸款。貧困戶由于沒有抵押物或擔保人，所以很難到金融機構貸到款。到戶貸款貼息政策初衷雖然是為解決貧困戶缺少小額發展“種、養、加”項目啟動資金而實施的一項政策，但在市場經濟條件下，貧困戶貸款很難實現，并且，萍鄉市廣大貧困地區一村一品組織化程度低，從而也制約了貧困戶發展種、養的積極性、主動性。并且該政策只有重點縣才能享受。

（三）項目貸款貼息面窄量小。萍鄉市共有國家、省、市、縣農業龍頭企業150家，從2006年一2012年實施項目貸款貼息以來，只有25家企業享受過貸款貼息，貼息資金253萬元，貸款規模8433.34萬元，平均每年只有3.5家企業享受得到該政策。2012年，中央下達萍鄉市項目貼息資金34萬元，貸款規模1100萬元左右，很難從根本上扶強做大扶貧龍頭企業，從而影響了“企業+基地+農戶”發展模式的普遍推廣，大多數貧困戶要想通過扶貧龍頭企業的帶動致富，也就成了一句空話。

（四）“雨露計劃”資金量小，扶貧政策宣傳不夠。從調查的34戶貧困戶情況看，他們對國家的有關扶貧政策措施不十分了解，甚至有人連他們村是“十二五”貧困村都不知道。34戶貧困戶中共有勞動力38人，外出務工19人，只有1人參加過雨露計劃培訓，由于缺乏專業技能，加上文化水平低，月工資1500～2000元左右，基本上沒有錢存只能自理。

（五）“互助資金”難互助。“互助資金”是一種村級互助組織，其目的是分期分批使貧困戶逐個致富，最后走共同富裕之路。目前該項政策也只有重點縣才能享受，就國家貧困縣蓮花縣而言，也是杯水車薪，蓮花縣共有157個行政村，從2009-2012年開展了“互助資金”試點工作的村才19個（其中2009年5個，2010年9個，2012年5個），而且每個試點村國家扶持資金只有15萬元，按照2000-5000元標準放借，一個村也只能放借30-75戶，就萬里村而言，共有扶貧戶166戶，要全部享受該政策也要3-5年時間。

（六）社會“大扶貧”格局有待完善。“大扶貧”包括專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧三位一體的扶貧格局。從目前情況看，專項扶貧作為國家扶貧開發工作的一項重要政策，已深入民心，但單靠專項扶貧很難從根本上解決貧困地區落后狀況，只有充分挖掘行業部門和社會各界主動參與扶貧開發工作內在潛力，按照《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》要求，切實履行各自職責，形成政府主導，自力更生，全社會共同參與扶貧開發的“大扶貧”格局，萍鄉市廣大貧困地區群眾才能徹底走上脫貧致富之路。

（七）思想觀念落后，缺乏自主脫貧的積極性、主動性。調查走訪發現，大多數農戶對村里工作不聞不問，更不能積極、主動參與扶貧開發工作。通過入戶了解，大多數農戶對自己沒有什么打算，得過且過。

四、扶貧到戶政策難到戶的原因

在被調查的34戶扶貧戶中，凡是普惠政策是可以享受到了，但特惠政策就很難享受到。如：享受“兩項制度”有效銜接試點資金扶助一戶，占11.8%；享受低保政策7戶10人，分別占總戶數和總人數的20.6%和8.8%；享受“互助資金”試點扶助沒有一戶；勞動力38人，享受“雨露計劃”免費培訓1人，占2.6%；住危房戶有23戶，享受農村危房改造政策一戶，占4.4%；享受到戶貼息貸款沒有一戶。從以上情況看，扶貧到戶率太低，筆者認為其主要原因有以下幾方面：

（一）扶貧資金投入不足。整村推進扶貧開發工作實施以來，盡管萍鄉市廣大貧困地區基礎設施和公益事業建設得到了明顯改善，但是城鄉差距仍然很大，特別是貧困地區在享受公共服務方面沒有得到徹底改變。缺醫少藥，因災因病致貧、脫貧后返貧現象時有發生。這主要還是國家投入扶貧資金力度不夠，一個貧困村一年資金量10-16萬元左右，大項目基本上都搞不成，而急需解決的項目又多，相比一個村要開展整村推進實施項目，至少要300—400萬元左右才能完成，所以更別說拿出部分資金發展產業。

（二）入戶項目扶持少，補助標準低。在當前的扶貧開發工作中，屬于貧困戶直接受益的項目雖然有扶貧移民搬遷、雨露計劃、互助資金、“兩項制度”有效銜接、到戶貼息等，但是受益面十分窄，補助標準偏低。其它的都是間接受益，如通村公路、產業基地建設等項目都只是涵蓋輻射帶動貧困戶。尤其是通村公路建設，交通補助資金嚴重不足，缺口很大。扶貧資金就用來“補缺”（山區硬化通村公路每公里需20-25萬元，而交通補助10萬元/公里），貧困村硬化一條通村公路不背債務就已很不錯了，而貧困戶只能間接受益，從而也削弱了扶貧資金的扶貧到戶功能。

（三）社會幫扶機制欠缺，幫扶能力弱。蓮花縣屬國定貧困縣，一方面在整村推進過程中，雖然強化了“一對一”結對幫扶工作機制，取得了一定效果，但黨員干部收入低，能力有限，只能憑良心為老百姓辦點實事，要自己拿出大量資金來幫助貧困戶發展產業，增加收入很難辦到；另一方面，各黨政機關、企事業單位雖然都開展了駐村幫扶，但都是地方財政預算單位，也很難拿出大額資金來幫扶，只能各自發揮部門的優勢，積極向上爭取有關項目傾斜用于重點村。

（四）統籌涉農資金難度大。扶貧資金包括財政扶貧資金、老區建設資金和以工代賑資金三大部分，都可以按要求投入到重點村和貧困戶，其他行業的專項資金，從中央到地方都是各有各的投向渠道和規定，很難統籌安排使用。

五、扶貧到戶對策及建議

扶貧到戶是完善與農村扶貧制度相銜接的各項農村社會保障制度和惠農政策的龐大社會系統工程，也是一項復雜的社會經濟活動。同時還是新時期扶貧開發工作的一個重要途徑和模式，對幫助貧困農戶穩定提高收入水平，進而實現脫貧致富將起到十分重要的推動作用。如何進一步提高扶貧到戶工作舉措，增強扶貧到戶扶持效果，是各級扶貧部門應該積極探索的一個新課題，現結合萍鄉市實際，就如何抓好扶貧到戶建議采取如下對策。

（一）進一步完善專項扶貧到戶政策和機制

扶貧移民搬遷到戶政策，要有確保做到“搬得出、穩得住、富得起”的機制

1、合理整合各類到戶扶持資金，確保移民搬遷戶搬得出。現階段農戶建房投入，一層120平方米磚混結構平頂房或兩層240平方米磚混結構平頂房分別需要投入6-8萬元或12-15萬元。目前深山移民補助標準是人均4000元，生態移民補助標準是人均5000元，危房改造補助標準是戶均1.1-1.5萬元，都不能較為有效地緩解貧困戶建房資金短缺問題。只有將各項扶持政策有效地疊加捆綁，集中使用，提高國家補助投入標準，才能調動他們的建房積極性，使貧困戶建得起新房，從而確保真正搬得出。

2、捆綁使用項目資金，確保移民搬遷戶穩得住。按照“渠道不亂、用途不變、各負其責、各計其功”的原則，扶貧、水利、交通、建設、土地、電力、林業、新農村建設、財政、民政、公安等各相關部門要切實加大對移民搬遷戶新居住地的各項配套基礎設施投入力度，一是改善好新居住地的社區生活環境；二是解決好移民戶就醫、上學的問題；三是解決好移民戶的耕地和落戶問題。真正實現搬遷后貧困戶生產生活條件有明顯變化，確保移民搬遷后農戶能夠穩得住。

3、充分利用勞力資源，確保移民搬遷戶富得起。移民搬遷戶搬遷后在搬得出、穩得住的基礎上，各級政府首要考慮的就是如何使搬遷戶富得起來的問題。即解決移民戶增收難問題。一是加大免費培訓力度，使移民戶家中至少有一名以上勞力參加技能培訓；二是優先安排移民戶勞力就近進廠務工（進工業園區）；三是發放生產啟動資金，實行創業增收；四是充分利用移民戶現有資源（土地、山林等資源）增收。通過盤活各種社會資源來增加移民戶收入，確保移民后富得起來。

——小額扶貧貸款和生產互助資金到戶政策和機制的完善

1、小額扶貧貸款到戶政策。首先增加貼息資金總量。以蓮花縣為例，現有年貼息資金40多萬元，難以滿足需求，可考慮到提高到100萬元以上。其次提高貼息利率，參照金融機構貸款利率，小額到戶貼息利率應提高到持平水平，以享受扶貧貼息的農戶不再承擔利息為宜。三是盡早下達資金計劃。一年之計在于春，建議將下半年下達計劃改為每年一季度下達。四是進一步完善管理辦法。進一步明確扶貧移民、財政部門各自職責，避免職責交叉，金融機構建立貧困戶“零門檻”貸款機制，對扶貧移民部門建檔立卡的貧困戶，憑相關證明，可無擔保申請發展生產的小額貸款。

2、生產互助資金到戶政策。適當放寬借款周期和擔保等方面條件，同意各試點縣在確保資金安全的前提下，適當延長借款周期；對社員不愿為其提供擔保而自愿提供抵押的社員，要允許為其借款。對經營管理有序、互助資金使用效果明顯、產業發展有規模、貧困農戶增收幅度大的扶貧互助合作社，可增加互助資金的扶持額度。同時，建議安排部分扶貧到戶小額貸款貼息資金對社員的借款占用費進行貼息扶持。

3、建議將深山移民扶貧、小額扶貧貸款、互助資金、扶貧到戶資金等專項扶貧政策在重點縣試點后，要及時推廣到非重點縣，以便將扶貧的特惠政策覆蓋到所有的貧困地區。

——產業扶貧到戶政策和機制的優化

對貧困戶的支持首先是資金問題，所以建議在每年下達的財政扶貧資金中，一是安排一定比例的資金用于扶持貧困戶發展“種、養、加”等產業。二是在整村推進的過程中，切實保證安排一定比例資金用于重點村產業建設。三是通過信貸扶貧扶持貧困戶發展種、養等項目。特別要加強改進小額到戶貼息貸款工作，加大小額到戶貼息資金總量，改進項目管理辦法，簡化工作程序，以盡可能地滿足貧困戶發展的資金需求、服務需求。四是建立幫扶機制。引導開展定點幫扶的單位、企業在定點幫扶村選擇具備發展能力的貧困戶進行幫扶，重點發展種、養項目。五是大力發展農民專業合作社和家庭農場，并出臺扶持政策和激勵機制。六是大力扶持龍頭企業發展。通過設立專項發展資金、強化產業扶貧的基礎地位、廣泛開展產業協作等途徑，為龍頭企業搭建發展壯大平臺，促使龍頭企業不斷發展壯大。首先要加大龍頭企業扶貧貼息貸款支持力度。其次要細化扶貧龍頭企業的扶貧責任。對認定的扶貧龍頭企業，要積極吸納貧困戶從業，對相關聯產業的從業貧困戶進行資金、技術、市場、信息幫扶，實行利益分享。申報扶持項目過程中，要明確申報上述內容的規劃和效益評估。再是要建立完善激勵機制。對已得到過扶持的扶貧龍頭企業履行扶貧責任進行后續考評，履行扶貧責任好的企業，繼續加大力度予以扶持，責任履行不到位的，限期進行整改，或取消扶持資格。七是鼓勵企業到貧困地區投資興業。通過產業基地覆蓋、龍頭企業輻射、連片開發促進、科技扶貧推動、互助資金扶持、合作機制帶動，扶貧貸款貼息等多種產業化扶貧模式，確保貧困戶穩定增收、脫貧致富。

——雨露計劃到戶政策和機制的改革

貧困群眾作為扶貧移民工作的實施主體，扶貧移民工作成效好壞更大程度上取決于貧困群眾本身。提高貧困人口自我發展能力，是貧困地區脫貧致富的根本出路。通過實施雨露計劃，提高廣大貧困地區群眾就業技能，為貧困群眾增收創造了有利條件。一是對有轉移愿望的貧困戶青壯年勞動力免費提供職業技能培訓；二是對農村貧困戶“兩后生”接受職業技能培訓，主要支持貧困學生的生活費用、交通費用以及辦證、就業、創業方面他們無力承擔的費用，可采取補貼生活費、交通費、辦證補貼以及就業、創業貸款貼息補貼。三是對在家務農貧困戶勞動力參加農村實用技術培訓全免費。四是改革現行培訓補貼機制，要采取更加靈活，便于操作的到戶補貼方式，由貧困農戶自由選擇培訓機構和培訓科目，貧困農戶憑畢業證書或結業證享受培訓補貼。將培訓經費補貼給培訓基地改為直接補貼到培訓對象手中。

——國家新近出臺的扶貧到戶的特惠政策和運行機制的建立

扶貧到戶的特惠政策在國家確定的連片特困地區實施后，隨著財力的增加，要逐步推廣到其他貧困地區，使廣大貧困群眾能夠得到黨的陽光普照。同時，建議國家對貧困戶多出臺一些特惠政策，如就醫方面：大病救助在現有基礎上，針對貧困戶給予全免。到戶貼息由當地政府統一擔保貸款，增強貧困農戶自我創業發展能力。就學方面：對就讀貧困戶高中學生給予全免費，并適當補助生活費、交通費等等。

為確保國家特惠政策扶貧到戶，必須建立高效運行的保障機制，建議國家在盡快進行扶貧立法的基礎上，規范各級的扶貧機構，明確其“三定方案”，以便依法行政；同時，建議建立上下統一的貧困監測系統和信息平臺，并延伸到村一級，可以由大學生村官或操作能力強的其他村干部擔任信息員，確保數據的真實有效，使特惠政策真正落實到貧困戶手中。

（二）規范行業扶貧到戶政策和機制的保障

目前，扶貧移民工作已經進入到了開發式扶貧和救助式扶貧兩輪驅動的新階段，由過去依靠扶貧政策推動的專項扶貧計劃向扶貧專項計劃扶貧、惠農政策扶貧、社會各界扶貧等多種力量、多種舉措有機結合、互為支撐的“大扶貧”的新格局。扶貧移民部門要自覺順應這種發展的大勢和要求，勇于協調，善于協調、勤于協調，進一步推動各行業主管部門積極參與扶貧，履行部門職能，進一步明確行業扶貧到戶工作思路。一是基礎設施和公益事業到戶政策。水、電、路等基礎設施和社會公益事業項目的職能部門，在安排當年的建設項目時，必須優先考慮安排到貧困村，凡是貧困村其他農戶能夠受益的，要把扶貧移民部門認定的貧困戶作為重點安排，并免除貧困戶自籌配套資金，使他們能夠共享基本公共服務均等化的成果。二是教育、醫療等資助到戶政策。制訂和完善教育資助制度，確保貧困人口受教育權利，對于經扶貧移民部門認定并登記在冊的貧困戶子女上學，除免除學費以外，還應該對其生活給予及時補貼，以確保貧困學生能夠順利完成學業；在實行新農合的基礎上，可完善大病救助制度，經扶貧移民部門認定的建檔立卡的貧困戶，不僅要提高報銷的比例，還應給予必要的救助，盡量減輕貧困家庭的經濟負擔，使貧困人口最大限度地享受農村醫療制度改革的成果。三是基本社會保障到戶政策。經扶貧移民部門認定登記在冊的貧困戶，民政部門要納入低保范疇，實行應保盡保；扶貧移民部門應建立扶貧救助專項基金，對臨時性貧困戶實行應急救濟，幫助他們解決眼前困難。對于扶貧移民部門認定并登記在冊的貧困戶參加新農合、新農保的，貧困戶應繳納部分經費，衛生、社保部門應該實行減免或由財政全額補貼。

（三）落實黨員干部幫扶到戶措施和激勵機制

一是進一步落實責任。把定點幫扶貧困村工作納入扶貧責任制考評內容，按照“定幫扶責任、定脫貧時間進度、定幫扶目標任務”的三定原則，將幫扶工作落實到幫扶責任單位，堅持做到幫扶內容不打折、幫扶時間不斷線、幫扶力度不減弱。二是繼續抓好黨員干部結對幫扶貧困戶工作。依據扶貧標準，建立符合實際，切實可行的扶貧對象識別機制，搞好建檔立卡，實行動態管理。并對貧困戶分類指導，因戶施策，逐戶落實結對幫扶措施，逐步增加直接到戶項目資金規模，扶貧資金在安排基礎設施建設項目時要確保扶貧對象優先受益，建立產業扶貧項目帶動貧困農戶脫貧致富的利益聯接機制。三是進一步加強督查管理。建立幫扶工作臺帳，實行“一戶一表、一事一記、半年初查、年終考評”進行量化考核。四是建立激勵機制。對結對幫扶做得好，并富有成效的黨員干部，各地要有相關激勵政策，比如在評先、評優、職務晉升、職稱評定、年終考核時給予優先考慮，并適當予以獎勵。

[作者簡介]

謝有林、曾祥科，萍鄉市扶貧和移民辦公室。

責任編輯：劉忠林