淺論常委會監督審議工作的不足與改進對策

依法開展監督工作，是人大常委會履職的重要內容。《憲法》及《監督法》等對人大常委會行使監督權作出了明確和具體的規定。應該看到，地方人大設立常委會30多年來，在推動監督工作方面確實有了顯著進步，也取得了實效。但是毋庸諱言，常委會的監督工作，對照憲法和有關法律的要求，對照廣大代表和人民群眾的熱切期盼，還存在不少差距和問題，其中比較突出的一個問題，就是監督審議工作的不足。本文試圖對此進行分析并提出改進之策。

一、常委會監督審議議題來源狹隘，缺少直接民意，確定議題的流程也不合理。《監督法》是各級人大常委會開展監督工作的主要法律依據，它對常委會怎樣選擇、確定監督議題有明確的規定。《監督法》第九條規定了監督議題來源的6個途徑：（一）常委會在執法檢查中發現的突出問題；（二）人大代表對“一府兩院”的建議、批評和意見集中反映的問題；（三）常委會組成人員提出的比較集中的問題；（四）專門委員會、工作部門在調研中發現的突出問題；（五）人民來信來訪集中反映的問題；（六）社會普遍關注的其他問題。值得注意的是，第九條在規定了上述六大途徑后，另加一款表述：“一府兩院”可以向常委會要求報告專項工作。

對照《監督法》的規定，分析較長一段時期以來，我們在確定常委會監督議題時，主要有以下的不足：第一，比較偏重監督議題法定來源的（三）和（四），而對人大代表建議、批評和意見集中反映的意見，特別是人民來信來訪集中反映的問題，以及社會普遍關注的其他問題呼應不夠，難以列入常委會監督議題。例如“動拆遷”和“涉法涉訴”信訪居高不下，一直是“人民來信來訪集中反映的問題”，可是它卻從來沒成為常委會的監督議題。第二，監督議題在協調、確定過程中“一府兩院”的強勢。《監督法》規定，“一府兩院”可以向人大常委會要求報告專項工作，請注意這里的法律用詞是“可以”和“要求”。我認為，“一府兩院”可以提出要求，但是否采納，需經人大常委會討論審定，決定權在人大常委會。事實上近年來，只要是“一府兩院”提出的“要求”，幾乎都能成為人大常委會監督議題，有的還會優先安排；而代表們或常委會組成人員積極提議的監督議題，有時反而會在協商中遭到“一府兩院”的反對而擱置。第三，監督議題確定的流程不合理。人大常委會是人民代表大會閉會期間的常設機關，從法理上說，它應該執行人民代表大會通過的決議，完成代表們在大會期間提出的對“一府兩院”的監督案，并要在下次代表大會上作報告，接受代表們的監督。而在實際操作上，人大常委會下一年度監督議題（草案）的確定，一般都先于人民代表大會召開之前。盡管監督議題（草案）也會在大會期間書面征詢代表們的意見，但事實上代表們的反饋并不踴躍，常給人感覺是在走形式。反之，代表們在大會期間通過議案與建議、批評和意見等形式提出的監督意向，卻很少能納入當年人大常委會的監督議題。

筆者認為，人大常委會監督議題的確定，不僅要符合法定的來源，還要有完善的機制保障。比如，通常每年常委會監督議題都在20項左右，我們可以從制度上劃定合適的比例，保證監督議題來源的6個法定途徑都有項目入選。對于“一府兩院”提出的專項工作報告的要求，常委會要有集體討論和表決機制。再比如，每年常委會監督議題提出和確定的時間，應該放在代表大會之后，這樣可更充分尊重和采納代表意見，使常委會監督工作更接近代表和廣大人民群眾的意愿，真正發揮國家權力機關組成人員在監督中的主體作用。

二、常委會監督審議時間不足，空間局限，缺乏互動和不同意見的交流爭鳴。由于常委會每兩月才召開一次，所以每次議程內容頗多，造成監督審議時間安排不及，經常會把常委會全體會議審議改為小組審議；而小組審議時間也不會充裕，因為它經常半天要審議3—5個議題。筆者參加過多次小組審議，感覺小組審議的認真和投入程度不夠，請假或早退晚到現象時有發生；審議發言準備不充分，隨意性較大，而且聚焦和爭鳴不夠；“一府兩院”有關人員的現場應詢也比較分散，出席人員層次不高，缺乏權威性。因此審議的質量和效度比不上常委會全體會議。審議是省級人大常委會集體履職的主要方式之一，常委會依法召開全體會議合議，理應是集體履行審議權的最好方式。一是組成人員全員全程參加，會前調研和準備充分，審議意見的發表會更認真、更嚴謹、更深入；二是能直接和集中詢問“一府兩院”及其部門的主要領導，實現審議的互動，提高審議效率；三是有利于審議中不同意見的交流和爭鳴，讓“一府兩院”在第一時間里傾聽不同階層和群體意見，使審議能全面、深入反映人民的心聲。

筆者建議，第一，在啟動常委會監督調研過程中，可以根據分類要求和自愿原則，把常委會組成人員分成若干小組，便于調研工作的小型、多樣、簡便，能夠真正深入實際、深入基層、深入群眾，真實獲取第一手情況。第二，常委會的監督審議會議，原則上應以全體會議的合議為主，每一項議題審議時間不少于半天。第三，每次常委會監督議題審議時，“一府兩院”及其有關部門的主要領導應當到會，聽取意見，回答詢問，使詢問實現常態化。第四，邀請同級人大代表、市民代表和有關專家學者等參加常委會監督審議，充分發表意見和建議，拓寬和加厚常委會監督審議的民意基礎。

三、常委會監督審議的成效不明顯，剛性力度不夠，后續手段缺乏。常委會的監督審議工作，常給人有“虎頭蛇尾”感覺。監督調研起步轟轟烈烈；監督審議熱熱鬧鬧；最終落實審議結果的就是“半張紙”對“半張紙”：按規定監督審議3個月后，“一府兩院”對常委會審議意見研究處理的程式化報告，以及有關專門委員會對此的評價報告。“一府兩院”接受人大常委會監督審議，工作有改進或提高；但也有可能敷衍應付甚至扯皮推諉。對于后者，該如何啟動后續剛性監督手段呢？

筆者以為，這里有兩個層面的工作需要加強。第一，是用足法律已有規定。《監督法》對監督審議意見的辦理是有明確規定的，比如：對專項工作報告審議意見的研究處理，除了要求“一府兩院”必須向人大常委會提交書面報告外，還規定：人大常委會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議，“一府兩院”應當在決議規定期限內報告執行情況。對執法檢查審議意見的研究處理，“一府兩院”也應當向常委會提交報告，必要時，由主任會議決定提請常委會審議，或者由常委會組織（或委托有關專委會、工作機構組織）跟蹤檢查。同時規定，上述過程要向本級人大代表通報并向社會公布。第二，創新監督工作思路，綜合運用其他法定監督方式。比如：對監督審議意見落實不力，或廣大代表和人民群眾對此反應強烈的，常委會組成人員可以依照《監督法》規定，提出詢問和質詢，甚至可以要求組織特定問題調查、撤職案的審議和決定。在當前階段，也可以探索嘗試“滿意度”測評機制，即每項監督審議工作完成之后，由全體常委會組成人員進行滿意度測評，并將結果通告“一府兩院”并向社會公開。 （作者系上海市人大常委會研究室副主任）

監督調研起步轟轟烈烈；監督審議熱熱鬧鬧；最終落實審議結果的就是“半張紙”對“半張紙”：按規定監督審議3個月后，“一府兩院”對常委會審議意見研究處理的程式化報告，以及有關專門委員會對此的評價報告。“一府兩院”接受人大常委會監督審議，工作有改進或提高；但也有可能敷衍應付甚至扯皮推諉。對于后者，該如何啟動后續剛性監督手段呢？