增強法治意識提高公共政策制定水平

習近平總書記在今年2月中央政治局集體學習時強調，要堅持依法治國、依法執政和依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。要建設社會主義法治國家，對執政黨、政府、社會甚至是公民個體都有明確的要求。從公共治理的角度來看，它要求社會各治理主體，特別是組織化的主體，如政黨組織、行政機構和社會組織要增強法治意識，運用法治的方式來整合社會、供給政策和反映訴求，唯其如此，才能降低執政成本、行政成本，社會矛盾才能有效化解，整個社會才能穩態運行。

法治，自古希臘亞里士多德以降，人們對其有著種種解說，但最根本的有兩點：法律的合法性和法律的可執行性。前者要求法律要得到民眾的認同，它要反映社會民眾普遍的利益訴求；后者要求法律制定出來后必需得到執行，否則法律就會被虛置。那么，要在公共政策制定過程中將法治思維、法治意識貫注其中，要注意哪些方面呢？

首先，要遵循公共政策的制定程序。沒有程序就談不上法治，程序是政策、法律重要的理性化顯現。科學的公共政策制定，它不是一個一蹴而就的行為，而是一個科學化的過程。它包括問題界定、議程設置、政策形成、政策合法化、政策執行和政策評估等前后相連的眾多步驟，且是一個循環往復的過程。遵循法治化的思維，就是要有科學化的公共政策制定程序，要把它作為啟動公共政策制定的前置條件。

其次，要對公共政策進行法律風險評估。公共政策的權威性不僅來自其制定的部門層級，更重要的是其制定過程、政策內容是否符合已有的法律規定，否則，就構成了程序上的違法和內容上的違法，從而會消解政策的權威性。在公共政策制定的風險評估中，對該政策所涉的相關法律特別是上位法，要有一個系統的梳理、比照和評估的環節，盡量避免法律與政策間的矛盾與沖突；對實在難以規避的矛盾與沖突，制定部門也要有規范化的處理機制。

再次，要搭建民眾參與公共政策制定的制度化平臺。公共政策的“公共性”要求其制定過程的開放性并有公共利益形成的制度化機制。這種制度化機制要求相關的政策制定部門要暢通民眾參與渠道，搭建公共政策各利益相關方參與的制度化平臺，通過完善聽證會、政策討論會等方式來吸納各方訴求。各利益相關方參與公共政策制定，一方面通過他們間的博弈、辯論，有助于公共政策的科學化，另一方面，他們參與公共政策制定的過程，也是政策合法化的過程，人們在參與過程中更能了解到政策本身的精義，從而有利于公共理性精神的培養，也有利于后面公共政策推行。從這個意義上說，搭建平臺讓各利益相關方的參與，既有利于增進人們對公共政策認同，也有利于公共政策執行的高效，它符合亞氏對法治兩方面的解釋。

最后，要建立起公共政策失誤問責制度。將法治思維貫注到公共政策制定過程，一個非常重要方面就是要建立起公共政策失誤問責制度。管理學家法約爾認為：責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要的補充。有公共政策制定的權力，必需負之以相應的責任。現實中有些地方之所以會出現漠視程序與規定隨意決策、任意拍板，不注意民眾與利益相關者參與，搞一言堂、“關門決策”，就是因為失誤后可“拍屁股走路”、“安全著陸”。所以，要建立起容易操作的公共政策失誤問責制度，如公共政策后評估制度，任何一項公共政策在實施一段時間后要接受相關機構的評估，評估的結果同考核、人大等相關制度對接，增強其權威性和嚴肅性。在這方面，上海市閔行區率先建立的公共政策評估制度具有極大的正向意義。

要建設社會主義法治國家，必需推進依法行政；要推進依法行政，必需增強公共政策制定過程中的法治意識。這是公共政策制定科學化、民主化要求，也是社會穩態運行、黨和政府合法性持續增進的必走通道。 （作者系上海市委黨校研究生部主任、 校公共政策項目組組長、教授）