法治思維有賴于公共權力的可問責性建構

2012年12月最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布了《關于辦理瀆職刑事案件使用法律若干問題的解釋（一）》，該司法解釋針對實際工作中多人特別是上下級共同實施犯罪時，違法決定的負責人往往以僅負有間接的領導責任為自己開脫罪責，或者以經集體研究為托辭推諉責任，最后在實踐中只追究了具體執行人員的刑事責任這種“抓小放大”的情況，特別在第五條中規定：“國家機關負責人員違法決定，或者指使、授意、強令其他國家機關工作人員違法履行職務或者不履行職務，構成刑法分則第九章規定的瀆職犯罪的，應當依法追究刑事責任。以‘集體研究’形式實施的瀆職犯罪，應當依照刑法分則第九章的規定追究國家機關負有責任的人員的刑事責任。對于具體執行人員，應當在綜合認定其行為性質、是否提出反對意見、危害結果大小等情節的基礎上決定是否追究刑事責任和應當判處的刑罰。”最高人民法院、最高人民檢察聯合發布的該司法解釋，涉及到了公共權力的可問責性建構這一深層次問題，既有利于推進問責機制的公平性建構進程，又有利于預防和懲處犯罪，更有利于從源頭上建構公共權力依法行使的法律規范和制度約束，進而推進執掌與行使公共權力的人自覺養成用法治思維和法治方式去處置、解決各種問題。

公共權力的可問責性建構是要解決“有權必有責、用權必擔責”這一公共權力行使的首要問題，這也是養成法治思維、用法治方式處置問題的制度性基礎工作，其目的在于一方面是要防止不受制約的公共權力必然導致腐敗現象的頻現，另一方面是要讓執掌和行使公共權力的人始終謹慎用權，防止輕率決策，進而造成社會資源的巨大浪費。

公共權力的可問責性建構有三大層次內容：第一大層次屬于政治制度范疇，即從公共權力來源角度而強調的人民主權原理，也就是國家一切權力屬于人民，民眾選舉自己的代表，由代表組成代議機構，再由代議機構產生它的執行機構即政府，由此而形成的公共權力可問責性建構——民眾與代表及其代議機構的關系問責，即由民眾選舉而產生的代表，需要向民眾負責，民眾擁有對代表的問責權；由代表組成的代議機構需要向代表以及民眾負責，代表與民眾擁有對代議機構的問責權。

第二大層次屬于政府體制范疇，即從公共權力行使角度而建構的公共權力可問責性，包括三個方面的內容：一是公共權力執行機構與代議機構之間的關系問責，由代議機構選舉產生的執行機構即政府，需要向代議機構負責，代議機構擁有對行政機構即政府的問責權，通常表現為責任制政府原理；二是政府行政機構負責人與行政機構及其工作人員之間的關系問責，行政機構及其工作人員向政府行政機構負責人負責，通常表現為行政首長負責制原理；三是行政機構工作人員與行政職位之間的關系問責，行政機構工作人員向其所從事的公共職務崗位負責，通常表現為職業化倫理原理。

第三大層次屬于社會正義范疇，即從公共權力的最終宗旨角度而建構的公共權力可問責性，也就是無論是政治制度層面的代表、代議機構，還是政府體制層面的執行機構即政府、行政機構負責人及其工作人員，均需要向其所從事的工作所內蘊的社會正義負責，接受社會正義的最終評價和問責。 （作者系復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師）